营商环境“优”无止境(下)

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目前，中国有许多工业库存，这些库存在准入事项和优惠措施方面发挥了作用，但也带来了库存之间关系复杂等问题。未来能否在全国范围内实施独立的外商投资负面清单？如何有效有序地将自由贸易试验区负面清单与国家版负面清单联系起来？地方政府如何在法定权限内制定招商引资优惠政策？该报邀请业内权威专家聚焦行业关注的热点和疑点问题，提出优化经营环境的建议。

专家圆桌会议

中国世贸组织研究会副会长霍建国

毕马威中国咨询服务公司管理合伙人王振华

毕马威中国合伙人陶然

聂萍乡，商务部国际贸易与经济合作研究所研究员

中国人民大学崇阳金融研究所研究员严

(没有特别的顺序)

全国负面清单要多久才能登上舞台？

《国际商报》:目前，中国有很多工业库存，它们在准入和优惠措施方面都发挥了作用。这些基于不同政策目的的清单不可避免地存在诸如复杂的相互关系等问题。中国应该在全国范围内实施独立的外商投资负面清单吗？如果可行，实现上述目标需要多长时间？

霍建国:目前，中国实施的开放指导目录分为三类:第一类是自贸试验区正在实施的负面清单，也是目前中国对外开放的最高标准。第二类是《外商投资产业指导目录》。该目录已经在全国范围内实施了很长时间，并产生了很大的影响。第三类是行业管理部门制定的外商投资相关管理办法，特别是金融、保险行业在外商投资准入方面的文件。

这三种名单的并存，让外界很容易感觉到外商在华准入条件的多样性和不统一性，形成一个全国统一适用的负面名单成为业界的期待。目前，中国已提出从2018年起正式实施全国统一的市场准入负面清单制度。届时，无论负面清单是长是短，在全国统一实施都将是一个巨大的进步，我们应该积极创造条件，实现上述目标。

王振华:实行独立的、全国适用的外商投资负面清单是可行的，但仍面临一些困难。经过调查和权衡，有必要制定一份适用于中国复杂情况的外国投资负面清单。

根据《自贸试验区外商投资准入特别管理办法》(负面清单)，中国已在上海、广东、天津和福建自贸试验区实施负面清单。这份清单收集了分散在各种法律和部门规章中的限制、禁止或优惠措施，但这份清单并没有扩大到辽宁等七个新成立的自由贸易试验区。自贸试验区外，外商投资准入特别管理按照《外商投资产业指导目录》(2015年修订)的相关规定执行，包括限制类、禁止类、鼓励类、股权要求和高级管理人员要求。

今后，随着中美双边投资协定和中欧双边投资协定的完成，中国制定和发布一份更加精简统一的外商投资准入负面清单将更加成熟。

聂萍乡:在全国范围内实行独立的外商投资负面清单是可行的，最早有望在2018年公布。一方面，中美之间的双边投资条约谈判将影响在中国引入统一的负面清单的时机。预计中美双边投资条约最早将于2018年达成，届时将发布一份全国统一的负面清单。另一方面，何时发布全国统一的负面清单，取决于自由贸易试验区是否会继续试验。只要自由贸易试验区仍处于试验阶段，国家统一否定清单的实施就会推迟。从目前情况来看，自由贸易试验区仍然肩负着重要的试验任务。

卞·:发布独立的外商投资负面清单是可能的、可行的，也是中国适应国际通行规则、提高对外开放水平的重要举措。然而，要实现上述目标还需要更多的条件，例如政府需要改变其管理理念和完善法律法规，这需要时间。

自由贸易试验区的负面清单必须统一

《国际商报》:在推出国家版负面清单后，为了确保自由贸易试验区负面清单与国家版清单无缝衔接，能否在国家版负面清单的基础上，通过删除限制性项目来制定自由贸易试验区负面清单？如果答案是肯定的，那么在各贸易试验区删除的限制性项目是否会不一致？自由贸易试验区会导致吸引投资的恶性竞争吗？

霍建国:11个自由贸易试验区已经进入实施阶段，下一步发展的关键是尽快出台一个适用于现有自由贸易试验区实施的统一负面清单。清单应该尽可能的短，没有必要区别对待。我们应该继续使用统一的否定列表。

自由贸易试验区的真正作用是体现高水平的开放安排，在开放过程中形成有效的监管经验，引导国家开放。因此，对自由贸易试验区的评估应注意两个方面:一是对外开放的效果，扩大投资促进对经济增长的拉动是评估的主要内容。二是监督的效果，即在对外开放的过程中是否形成了有效的事后监督能力。

王振华:自贸试验区实施的负面清单涉及的行业更具体，内容更详细，可操作性更强，是中国进一步对外开放的尝试和探索。同时，自由贸易试验区的设立本身具有改革试验场的性质，并探讨了改革的方向性和可行性。因此，其实施的负面清单应与国家版本清单相联系，国家版本清单应在此基础上进行调整。作为一个面向行业的实验，它更具有现实意义。

目前，不同自由贸易试验区的区位优势也决定了它们的重点产业不同。从实验意义上讲，在统一管理的基础上，有必要对不同自由贸易试验区的不同产业政策进行倾斜。同时，应注意减少自由贸易试验区内部摩擦竞争的可能性。未来最重要的管理方法是在与国家负面清单全面统一和统一管理的基础上，精心引导各自由贸易试验区发展特色优势产业。

卞·:推出全国负面清单有利于中国经济转型升级，避免自贸区试点恶性竞争，应努力保持全国统一、普遍的负面清单。值得注意的是，不同地区有不同的经济发展水平和不同的地方发展优势。此外，负面清单管理系统实施时间较短，积累的经验很少。某自由贸易试验区如需调整负面清单，必须向省政府提出申请，经国务院批准后方可调整。这不仅确保了国家版的负面清单能够尽可能统一实施，而且使其更加灵活，尽可能避免不同自由贸易试验区的恶性竞争。

聂萍乡:自贸试验区之间不会出现恶性招商竞争。一方面，自由贸易试验区以制度创新为核心，通过创造一个国际化、市场化和有章可循的商业环境来吸引外资，而不是通过优惠政策来吸引外资。另一方面，现有11个自由贸易试验区的战略定位和功能布局不尽相同，在建立之初需要进行比较和互补试验，这反映了发展的差异性和错位性。

创造“引力场”的地方不能超越法定权限

《国际商报》:当地吸引投资的优惠措施长期以来一直存在“一抓就死，一放就乱”的问题。《关于扩大开放和积极利用外资若干措施的通知》指出，允许地方政府在法定权限内制定招商引资优惠政策。“在法律授权范围内”是什么意思？今后，如何避免地方优惠招商的泛滥？

霍建国:通知的颁布有利于中西部地区采取更加有效的措施扩大利用外资，也体现了政策的强烈针对性。

从目前的国际投资趋势来看，中国面临着双重压力:一方面，发达经济体有意推动实体经济回归，这将对中国吸引外资产生潜在影响。另一方面，中国正面临来自新兴工业化国家的挑战。例如，越南等东南亚国家正以不同形式的优惠政策扩大投资促进。在双重压力下，在扩大对华投资的过程中，适当保留或允许地方政府采取一些灵活的优惠政策是绝对必要的。中国改革开放的历史经验充分证明了这种方法的有效性。

地方法定权力体现在四个方面:一是土地使用权的地方所有权；二是地方税费管理权限；第三，地方财政支持企业的能力；第四，地方政府服务企业的能力。不同的地方有不同的比较优势，所以不断探索应该在充分发挥自身优势的基础上扩大招商引资的有效政策，并在优惠政策的使用上根据自身财力采取一些优惠措施。相信这一轮扩大利用外资的过程中，不会有优惠政策的比较和恶性竞争。

陶然:“法定权限范围”可以理解为两个范围:一是在地方政府的行政权力范围内，这就限制了地方政府超越自身权限吸引投资甚至操纵司法系统的可能性。二是在以市场经济为基础的现有法律框架内，不仅强调进入前的投资环境，而且更加关注进入后的投资环境。

为了避免优惠招商的泛滥，首先要加强同级和上级人大对政府权力的监督。其次，要强化整体经济观，与各地合作，避免过度竞争，规划区域产业集群，以市场集聚为优惠政策，保持企业自主选择的氛围，做到有法不依。

聂萍乡:“允许地方政府在法定权限范围内制定招商引资优惠政策”的核心在于“在法定权限范围内”。地方政府需要在决策范围内引入优惠政策。以国家税收为例，地方政府对此没有权力，因此不能减免国家税收。但是，在地方政府权力范围内，地方税收可以减免。又如，土地政策和环境政策是国家政策，地方政府不能通过土地特许权和降低环境标准来吸引投资。

在我看来，地方优惠投资促进不会泛滥。目前，吸引投资的情况已经改变。国家在税收和环境方面有严格的要求，而地方政府在操作上有有限的优惠待遇空空间。

卞:此前，一些地方政府为了吸引投资，对一些污染企业的投资开了绿灯，扰乱了中国的市场秩序，阻碍了产业转型升级。通知明确提出，地方政府应在法定权限内制定招商引资优惠政策，避免上述混乱局面。

目前，依法治国的理念已经深入人心。各级政府和不同政府部门职责明确。地方政府必须在本地区、本部门的法定职责范围内制定相关优惠政策，不得越权。

今后，中国将逐步建立统一的吸引投资的制度框架，包括产业限制的范围。地方政府可以根据当地的条件、优势和功能，制定吸引投资的优惠政策。这不仅可以避免优惠政策的泛滥，还可以提高吸引投资的效率。

这篇特别的手稿是由我们的记者齐明写的

(编辑:中国商业新闻网