日本应对人口老龄化的政策体系及启示

本篇文章4268字，读完约11分钟

未来30年，中国人口老龄化速度与日本目前的人口老龄化速度相似，中国人口老龄化的特点是进程加快、规模扩大。为了应对人口老龄化，中国应该借鉴日本的相关经验和做法，提前规划，积极应对。

鄢国观点

赵福军吕紫剑董丹丹

为应对人口老龄化，日本以规划、法律和制度为先，根据形势的变化，及时建立并不断完善养老、医疗、护理等社会保障体系，并出台了老年人就业、儿童保育、老年人住房、支持企业参与养老等相关政策，形成了较为完整的政策体系。在相关政策的引导下，企业和社会主体积极参与养老事业，形成发展养老事业的合力。未来30年，中国人口老龄化速度与日本目前的人口老龄化速度相似，中国人口老龄化的特点是进程加快、规模扩大。为了应对人口老龄化，中国应该借鉴日本的相关经验和做法，提前规划，积极应对。

日本应对人口老龄化的政策措施

为了应对人口老龄化带来的不利影响，日本出台了养老、医疗、老年就业、儿童保育、老年房地产等相关政策，支持企业参与养老事业，形成了较为完整的政策体系。同时，与时俱进，不断完善相关政策。

(a)规划战略和法律优先

为了应对人口老龄化，日本制定了相关的规划战略，包括日本1986年颁布的《长寿社会对策纲要》、1989年制定的《黄金计划》(促进老年人健康和福利的十年战略)、1994年制定的《新黄金计划》(促进新老年人健康和福利的十年战略)和1995年制定的《老年人社会对策纲要》等。不仅日本中央政府有发展老年保健的相关计划，每个地方政府也有相关计划。

同时，制定相关法律保护老年人权益。自20世纪60年代以来，日本颁布了10多项养老服务法律，包括1963年的《老年人福利法》、1982年的《老年人保健法》和2000年的《护理保险法》等。同时，还颁布了相关的法规和法令。例如，日本为养老机构的设置、招标、运营和管理建立了一个系统化、标准化的评估体系。

(二)建立相对完整的社会保障体系

为了应对人口老龄化，日本建立了包括养老保险、劳动保险、医疗保险和护理保险在内的社会保险，形成了相对完善的社会保障体系。为了满足越来越多老年人的护理需求，日本于2000年开始实施护理保险制度。公民从40岁开始必须缴纳医疗保险费。65岁以上需要护理的老年人和40岁以上因特定疾病需要护理的65岁以下居民可以享受护理保险提供的护理。

为了解决日本老年人的医疗问题，根据形势的变化，日本的老年人医疗制度在不断完善。1973年，老年人免费医疗制度开始实施，但这一制度增加了政府的负担。为了减轻老年人的医疗负担，日本实施了积极的医疗保障制度，重视预防老年人的疾病。1982年实施了《老年人保健法》，所有40岁以上的公民都可以免费享受疾病预防、诊断和检查等服务，而70岁以上的人可以享受免费医疗。为了减轻财政支出压力，日本在2008年推出了老年人医疗制度，规定如果75岁以上老年人年收入超过370万日元，个人需承担30%的医疗费用。为了缓解日本医院床位短缺的压力，日本于2014年实施了医疗薪酬制度，增加了急诊就诊较多的医疗机构的薪酬，大幅减少了医院危重病人的床位，从而推动了医疗制度向偶尔住院和基本在家接受医疗服务的方向转变。

(3)出台鼓励老年人就业的政策

为了减轻人口老龄化带来的社会负担，日本出台了相关政策鼓励老年人就业。1971年，日本颁布了《老年人就业稳定法》，为企业提供了引入连续就业制度、提高退休年龄和取消退休限制的强制性措施。为了确保60岁以下和70岁以下愿意工作的老年人能够再就业，日本于2013年制定了《继续就业制度》，规定企业有义务确保老年人就业，并取消对招工年龄的限制。为了给老年人提供一个找工作的平台，日本在每个城市都设立了老年人人才中心，为老年人提供临时和短期的就业机会。

(4)引入与养育子女相关的支持政策

目前，日本的人口正在老龄化，孩子也越来越少。日本采取了以下措施鼓励生育。

首先，为儿童保育引入财政支持政策。日本为怀孕、产前护理、分娩、儿童护理、育儿、儿童教育等提供财政补贴。从而减轻家庭的经济负担。例如，2008年，日本实施了一项针对孕妇的大规模优惠计划，每年至少拨款840亿日元资助孕妇免费体检；在每一个新生命诞生之前，将一次性支付34万日元用于分娩。国家为孩子支付50%以上的托儿所和幼儿园费用，而父母只需支付大约20%的费用。

二是落实育儿假政策。1991年颁布了《育儿假法》，规定女性雇员可以在分娩前休六周假，分娩后休八周假，并可以在重返工作岗位后积累工作年限。婴儿的父亲也可以休产假，雇主不得拒绝雇员休育儿假。

第三，日本一些地方政府也出台了鼓励生育和支持年轻人结婚的财政政策。为了吸引为人父母的家庭，石海镇为生育第一、第二、第三和第四个孩子分别提供10万日元、20万日元、50万日元和100万日元的补贴。在政府提供的产妇津贴的基础上，东京都区增加了180，000日元的补贴。此外，许多地方为新婚夫妇提供支持。例如，茨城县路畅太田市为新婚夫妇提供每月20，000日元(3年)的住房补贴。

(五)推进小型多功能社区养老服务模式

近年来，日本推广了一种小型多功能社区养老服务模式，即老年人在家自食其力，小型多功能服务站为所有老年人群体提供日常护理和上门服务等各种服务。这种模式不仅有助于老年人维持原有的社交圈，而且有助于社区提供一切服务。为了满足老年人的医疗需求，日本一方面积极鼓励医疗机构到护理机构就诊和参与护理；另一方面，养老院被鼓励与邻近的医院合作。由于医院和疗养院之间的许可不同，日本的疗养院通常只提供医疗服务，如长期护理、康复训练和简单的急救，而治疗疾病需要与邻近的医院合作。

(6)建立老年人公共租赁住房制度

日本大力发展老年公共租赁住房，以实现老年住房。房地产企业建造的专供老年人使用的集体房屋，经政府征用后，出租给老年人，并给予一定的租金补贴。当地住房供应公社为建造老年人住宅做出了贡献，这些住宅专供60岁以上的老年家庭使用，并且以押金的形式提供使用权。此外，日本还建立了收费较低的公共疗养院。

(七)积极鼓励和支持企业和社会主体参与老年人事业

除了支持与老年人直接相关的医疗保健、养老金、护理和住房政策之外，日本还出台了鼓励企业和社会资本参与老年人事业的政策。

一是积极鼓励企业组织养老机构，参与养老。为了缓解公共疗养院床位短缺的压力，日本鼓励企业建立私人或公共福利疗养院和护理机构，并实行土地、税收和政府金融机构长期低息贷款等优惠政策。为了规范私营养老院和企业经营的护理机构的运作，政府建立了行政许可制度。此外，为了鼓励企业建立补充年金计划，日本实行了一定的税收优惠政策，例如，企业可以缴纳税前利润、基金投资收益等。

第二，积极鼓励社会工作者从事护理行业，实施护理行业对外开放政策。在日本，学习护理有补贴。安倍政府提出了护理人员零流动的目标，培养护理人员并保证他们不离开。由于护士经常需要上夜班，而且工资很低，护士的离职率很高，而且供不应求。为了减轻护理人员的压力，日本对护理行业实行了更加开放的政策，并先后与菲律宾签署了引进外国护士的协议。

第三，鼓励高校开设护理人员培训专业，开展相关科研。一些日本大学开设了护理人员培训专业，招收高中毕业生进行为期三年的学习。一些大学积极开展与老年人相关的科学研究，以应对人口老龄化。例如，日本的顺天堂大学致力于老年人护理和预防卧床不起的运动科学研究，政府为这项研究提供财政支持并鼓励研究。

中国应对人口老龄化的借鉴与启示

未来30年，中国人口老龄化速度与日本目前的人口老龄化速度相似，中国人口老龄化的特点是进程加快、规模扩大。为了应对人口老龄化，中国应该借鉴日本的相关经验和做法，提前规划，积极应对。

(1)加强老年人事业的规划和顶层设计，引导社会各界积极参与

日本首先采取规划战略和法律来应对人口老龄化。中国应借鉴日本经验，做好未来30年应对人口老龄化的规划和顶层设计，引导企业、社会主体和个人提前进入老年事业，加强能力建设。在规划我国老年事业时，我们应该转变思维，不仅要做好应对策略，还要大力发展老年相关产业，不断吸引社会资源参与老年事业，形成老年事业发展与经济发展的良性互动局面。

(2)综合政策应弥补养老地产、人口老龄化金融等政策的不足

应对人口老龄化涉及养老、医疗、养老、再就业、住房等多个领域。为了应对人口老龄化，日本出台了相对完整的政策体系。中国应借鉴日本的相关经验，采取综合措施，多管齐下，建立和完善应对人口老龄化的政策体系。目前，中国出台了财政支出、税收、金融和社会保障等相关政策来应对人口老龄化。但是，养老地产、金融、鼓励社会主体和企业参与养老事业等方面的相关政策还不够完善和有力。今后应弥补这些政策的不足，吸引更多的企业和社会主体积极参与养老事业。

(3)实施更加积极的养老金政策，及时完善相关政策体系

总的来说，为了应对人口老龄化，日本根据形势的发展及时完善了相关政策体系。例如，为了解决老年人的医疗问题，引入了老年人免费医疗制度，并对免费医疗制度实施中存在的问题进行了改革。40岁以上的国民免费享受疾病预防、诊断和检查等服务，并实施了实施老年人医疗制度和促进家庭医疗保健等政策。面对照顾老年人的问题，2000年建立了护理保险制度。面对人口老龄化，中国可以借鉴日本的相关经验，及时完善相关政策。今后的工作重点是继续改革和完善老年医疗制度，进一步放开生育政策，研究出台儿童保健财政补贴政策，实行逐步延缓退休制度，实行40岁以上居民免费健康检查政策和部分地区重大疾病预防诊断体检服务，研究制定适合中国国情的老年保健制度。

(4)充分发挥地方政府、社会主体、企业和个人在应对人口老龄化中的作用，形成发展养老事业的合力

应对人口老龄化是一项系统工程，需要全社会的共同努力和参与。在养老领域，日本充分发挥了地方政府、社会主体、企业和个人的作用。例如，日本加强了市、镇和村政府的服务职能，而县主要负责规划区域养老金服务、管理养老金机构和协调医疗资源的均衡发展。日本相关企业积极参与养老，在医疗设备、养老院建设和运营等领域做了大量工作。中国应借鉴日本的相关经验，充分发挥地方政府、社会主体、企业和个人在应对人口老龄化中的作用。今后，要进一步明确中央和地方各级政府在养老事业中的职责分工，明确各级政府的职责；出台税收、金融等相关优惠政策，吸引社会主体和企业参与养老。加快运用政府和社会资本合作(ppp)模式发展养老事业。

(作者:国务院发展研究中心)