租房新政出台，该如何进一步完善租赁制度？

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有关部门出台了一系列政策措施来促进房屋租赁，引起了热烈的讨论。然而，它能否真正实现租售权，抑制房价，却面临着很大的不确定性。真正实现这一目标还需要完善住房租赁制度。

8月28日，国土资源部发布消息称，为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购房与租房并举的住房制度，建立和完善房地产稳定健康发展的长效机制，国土资源部会同住房和城乡建设部， 确定了北京、上海等13个城市第一批利用集体建设用地建设租赁住房试点项目，制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。

最近，有关部门出台了一系列政策和措施来推进房屋租赁制度，如出租权和购买权等，引起了社会舆论的热烈讨论。接下来是教育平等权的讨论、租赁市场的发展、房地产的长期机制，甚至是对房价走势的猜测。

自2016年以来，中央政府和各部委出台了相关的住房租赁政策，包括:《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》、《关于加快发展人口净流入大中城市住房租赁市场的通知》等。

2015年和2016年，中央经济工作会议还提出建立以租购并举为主要方向的住房制度，将公共租赁住房扩大到非居民人口，加快住房租赁市场立法，加快发展制度化、规模化租赁企业。

特别是住房和城乡建设部最近提出的《房屋租赁和销售管理条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)中关于加快住房租赁市场立法的意见。这项可能对整个租赁市场产生巨大影响的法律法规将侧重于哪些方面？

政府逐步加强对租赁市场的管理以探索出台政策的背景、时机和影响需要在宏观经济和社会发展的背景下加以考虑。新中国成立以来，以改革开放为分界点，中国住房制度经历了从计划保障到市场交易、从国家分配到个人产权住房发展的转变。

然而，自2007年以来，住房制度逐渐从商业化转向商品和安全。特别是近年来，住房市场长效机制的提出，是住房制度改革的进一步深化，涉及财政、税收、土地、投资和立法等诸多问题。

在这种背景下，租赁住房制度建设作为未来房地产长效机制的一个实际组成部分出现，包括市场型住房租赁市场和保障型住房租赁市场。

十八大后，新一届政府确立了房地产市场的总体定位，即商品属于市场，担保属于政府。后者，政府已经做出了很大的努力。

“十二五”期间，实际建成保障性住房4000万套。其中相当一部分是公租房和廉租房(后统一为公租房)建设，由地方政府统一分配和租赁，保障性住房租赁市场取得有效进展。

对于市场化的住房租赁市场，以前并没有太多的重视，但是最近的高房价以及由此带来的诸多社会问题将市场化的租赁市场重新纳入了政策层面和公众的视野。

根据经验，国际上发达国家拥有相对完善的房屋租赁制度和立法建设，为稳定房地产市场提供了有力支持。相对充足的租赁市场建设也可以使大都市的生活成本更加合理和规范，这有利于优化存量房地产市场，并在一定程度上抑制房价过热。

具体来说，目前颁布的《条例》不是一蹴而就的，1994年颁布的《中华人民共和国城市土地管理法》中可以追溯获得关于房屋租赁制度的早期规定，主要包括一些原则性条款，包括租赁的定义和租赁双方的合同要素等。具体办法由各省市人民政府制定。

根据建设部颁布的《城市房屋租赁管理办法》，对租赁要素进行了界定和规范。2010年12月，住房和城乡建设部修订了管理办法，发布了《商品房租赁管理办法》，针对新形势，规范和管理了市场化的住房租赁。

到目前为止，根据党中央、国务院经济工作会议的要求，住房和城乡建设部计划将出租房管理提升到一个更高的水平，这也反映了整个行业发展格局的变化和宏观经济工作管理的要求。

将《条例》与之前的《城市房屋租赁管理办法》进行比较，这两部政府法规侧重于市场租赁住房。除了侧重点不同之外，《条例》更加强调承租人的权利和利益。例如，明确规定出租人不得以暴力、威胁或其他强制手段驱逐承租人，收回房屋，出租人不得扣留押金。出租人扣留定金的，应当承担举证责任。事实上，这种偏见是对近年来租赁市场混乱的一种纠正。

此外，《条例》还体现了政府对住房租赁市场市场化的鼓励。例如，房屋租赁备案不收取任何费用。降低交易成本可以突出政府在租赁市场中的服务角色，做好管理者的工作。

最后，《条例》支持租赁市场的长期建设。鼓励出租人与承租人签订长期房屋租赁合同。房屋租赁企业租赁自有房屋的，除承租人另有要求外，租赁期限不得少于三年。

长期租赁有利于培育客户群体，稳定过度购房需求，有利于租赁市场的稳定发展和租赁现金流的长期稳定恢复。

从《城市房屋租赁管理办法》和本规定可以看出，政府对租赁市场的推动力度越来越大，对承租人的保护也在逐步提高。

完善三大机制完善住房租赁制度发达国家的租赁住房在住房市场中占有重要地位。据学者研究，国外二元租赁市场中租赁住房的比例高于单一租赁住房市场，约占整个住房市场的50%。

在德国(2001年)和法国(2002年)，租赁住房分别占整个住房市场的59%和44%。其中，德国以私人租赁为主，占整个租赁市场的48%，而法国以租赁社会住房为主，占住房市场的17%。

英美属于单一的租赁市场，住房私有化程度很高，但租赁住房的比例也超过30%，英国为31%(2002年)，美国为32%(2007年)。尽管政府投资近年来有所下降，但出租房仍占一定比例。

与国外完善的租赁制度相比，我国的房屋租赁制度仍需在以下三个方面进一步明确和完善，并鼓励资本参与。

首先是供应机制。目前，主要的供应商包括国家、企业和个人。目前国家和个人的供给并不短缺，而企业的培育才刚刚开始，各种中介、开发商、专业租赁机构和酒店组织都参与其中。总体规模相对较小，一些地方政府出台了租金补贴政策加以鼓励，预计未来还会继续扩大。

第二，租金机制和市场补贴。目前，补贴主要集中在保障性住房租赁领域，对市场化住房租赁市场的干预不多。对市场租金的过度补贴可能会导致财政压力。事实上，鉴于租赁市场的发展，政府可以在财政、税费、优化存量房屋结构等方面出台政策。，或者可能进一步鼓励整个市场的发展。

第三，消费机制。一是通过公积金、公共服务和义务教育等政策引导租赁消费；其次，我们应该通过健全的法律法规来维护双方的合法权益。

租赁政策能否抑制房价值得怀疑。回到政策本身，政府鼓励的领域可能是市场仍需培育的领域。除了看到市场发展的潜力，我们还应该注意租赁市场存在的一些问题。

首先，租赁价格与住房价格不匹配。大城市的租售比只有1%到2%，这表明相对于住房的交易价格，租赁成本较低，人们可能负担不起，但大多数人能够负担得起。

这反映了公众对住房产权的重视。原因是公众对房地产价格上涨的预期过于缓和，而由于经济和社会原因，长期租房者并不多，所以选择购买房产已经成为大多数人的选择。

其次，政策的实施仍需要时间。事实上，早在2014年，另一项重要的《城市住房保障条例》(征求意见稿)已经完成征求意见。尽管它已被纳入2017年的立法计划，但实现它仍需要时间。

第三，中国的高住房拥有率在一定程度上影响了租赁市场的发展。虽然全国住房拥有率调查不明确，但中国的住房拥有率高于发达国家是不争的事实。

因此，租赁市场上的基准空房不能完全照搬国外。同时，住房拥有率高是住房改革头20年取得的成就，不能等同于经济落后的反映。

第四，以市场为导向的租赁住房仍然面临事实上的受教育权不平等。受教育权是最近讨论的热门话题，但事实上，各地教育部门并没有限制出租用户的受教育权。

目前，租赁能否拥有同等权利并抑制房价还不确定，过分强调同等权利可能导致短期校区租金快速上涨。房东可以把房租的大幅上涨作为进入小学的垫脚石，并进一步使学区的价格更加刚性。同时，非学区住房的吸引力进一步减弱，租售比的差异可能使学区住房价格上涨和非学期住房价格下降并存。

第五，市场化的住房租赁市场面临着小产权房的约束和低回报率条件下金融产品开发的不足。

房地产行业进入白银时代的平台阶段几十年后，房价和产权将逐渐重新匹配，租售比将趋于合理。房屋租赁市场发展迅速，许多企业正为此积极部署。

刘德勇/文，作者是中国工商银行投资银行部研究中心分析师(601398)，编著