20年后重启 为何选择在2017年大幅度审批通过县改市?

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"我来自平泉市."当李淳把他的家乡介绍给朋友时，他逐渐把承德市改为平泉市。“我曾经说过，平泉县，没有多少人知道，会给陌生人一种感觉，他们是一个小地方。”

平泉原是承德市管辖的一个县。2017年4月9日，经国务院批准和民政部批复，平泉市正式升格为县级市，由承德市主办，河北省直接管辖。

虽然“市”和“县”只有一个字的区别，但在目前的行政区划体系中，平泉已经比宽城县和滦平县高出半个级别，成为全国366个县级市之一。与平泉相似，近五年有16个县被升级为城市。

自1997年国务院暂停县到市的改革以来，已经过去了20年。正在重启的新一轮县市改革能否促进中国城市发展道路的转变？

升级带来机遇？

从北京向北行驶，经过京承高速、大广高速、沈畅高速(600548)，行驶300公里，到达河北省平泉市。在平泉附近的高速公路两侧，“庆祝平泉撤县建市”的广告引人注目。进入市区时，市委、市政府大楼上都挂着崭新的门牌。

平泉市发展和改革局副局长李惠东说，1997年，平泉市跨过了撤县建市的门槛，在国务院冻结审批后被搁置，但他们没有放弃。近年来，他们不断向国务院提交换城申请材料，终于在2017年4月9日如愿以偿。

虽然升级了，但平泉本身并不是一个经济强、人口多的县。根据民政部的网站数据，平泉在中国1726个县和县级市中排名第698位。2016年，全区国内生产总值166.8亿元，财政总收入10.8亿元。与其相邻的宽城县国内生产总值为208.1亿元，财政收入为14.5亿元。

在北京工作的平权人李淳(音译)表示，平权可以通过国务院的审批和升级，这超出了他的预期。“与承德的其他县相比，平泉的经济发展不如宽城好，把它放在农村更为普遍。”

为什么经济数据平均的平泉能成功升级？

李惠东解释了这一点。一是形势，承德是河北罕见的县级市；第二是空.的位置平泉市位于河北省东北部，是辽宁、内蒙古和河北三省的交界处，东临辽宁凌源市，北接内蒙古赤峰市宁城县；第三，经济结构上，整个承德是一个局部资源型结构，矿产资源占其经济规模的40%-50%，而平泉对矿产资源的依赖较少，高附加值农产品的加工、制造和高新技术产业(000061)正在逐步形成；第四，交通位置。晋城铁路有平泉站，在建的京沈高速铁路也有平泉站。以短途运输为主的平泉机场于2016年底正式开放。

“使平泉成为三省交界处的一个相对较大的中心镇，从而刺激周边地区的发展，形成集聚效应。”李惠东说，这是平泉升级后的想法。

平泉市升格为市才4个月，平泉市发展改革、财政、规划、国土资源等核心职能部门已经有了相应的蓝图。

由县向市转变的基本逻辑是，今后优先发展城市经济，扩大工业和服务业的比重。发展和改革局引进了一些资金来促进工业发展。

平泉市规划和城市管理局副局长王守根表示，今后，平泉将扩大城市空空间，重点是中心城市的规划和发展，包括位于城北的高铁新区和卧龙新区的开发和建设。

市财政局副局长石敬如表示，城市改造后，平泉市的财政收支受到很大影响。就收入而言，城市建设税的征收标准已从原来的5%提高到7%。城建部门正在向上级政府申请专项资金支持，土地出让金将相应增加；在支出方面，它将从侧重农业转向侧重工业和城市建设。

但对于平泉市的出租车司机邹琪和在北京工作的平泉人张武伟来说，城市的变化对他们的生活没有直接影响。张武威说，他的家乡平泉没有好的工作机会，他不太可能回到平泉发展。

县城改为城市后，给邹琪带来了麻烦。由于县改市等“利好”刺激，平泉房价大幅上涨，邹琪离买房还差一步。

据李惠东介绍，今年上半年，平泉的房价上涨了1500元每平方米，这是当地楼市首次出现如此大的涨幅。5月22日，平泉市住房和建设局下发文件，要求“商品房价格每平方米不得超过6000元”，但实际情况是，开发商通过推迟公布价格和收取装修费用的方式提高了价格，平泉市政府附近的房价已接近每平方米10000元。

为什么地方政府热衷于把县变成城市

对于平泉市50岁以上的公职人员来说，从县城撤市建市并不陌生。自1981年以来，全国范围内出现了一轮撤县建市。自1997年以来，它被国务院叫停，沉寂了近20年。

1981年，国务院《政府工作报告》提出“要在大中城市的基础上形成各种经济中心”，于是31个县从县中退出，建立城市。1993年5月，国务院同意民政部《关于调整城市设置标准的报告》，明确了撤县后城市设置的适用范围、人口总数和经济指标。从那以后，该县进入了井喷期。截至1998年底，中国有437个县级市，其中近350个为县级市。

1997年，国务院发布文件，冻结县改市审批，撤县建市进入严格控制阶段。

国家行政学院经济学教授冯表示，停办的原因是，当时很多县没有达到撤县建市的标准就被批准了，出现了“改县为市”的“大跃进”。许多县级城市主要是农村地区，导致“伪城市化”和许多问题，如耕地占用和权力寻租。

1993年的城市设置标准是:在人口密度为每平方公里350人的县，政府站所在镇的总人口不少于12万，其中非农业人口不少于10万；全县生产总值不低于60亿元，财政收入不低于3亿元；第二产业和第三产业产值占国内生产总值的75%以上；城市公共基础设施和社会服务设施相对完善。

人口密度为每平方公里100 -350人的县，其建立城市的标准较低。

北京大学国家发展研究院副教授李发现，1994年至1997年，全国共发生了99起由县到市的转变，但严格按照1993年民政部制定的标准来看，只有6起转变符合全部指标，另有24个县没有达到三大指标中的一项，但被批准。

即使在国务院冻结县改市期间，对县改市的追求也从未停止过。根据民政部的数据，从2007年到2008年，全国掀起了一股申请热潮。江西省南昌县、凤城县、山东省单县等许多地方都开展了撤县设市的准备工作，但民政部没有批准发布。

据《南方周末》报道，自1997年以来，全国至少有138个县(区、盟)明确提出了建设一个新面貌城市的构想。

为什么地方政府热衷于把县变成城市？根据李、等人的统计，与普通县相比，县级市在税收、审批权限、土地指标、财政支持人口、官员级别等方面都更具吸引力。

新型城镇化还是更依赖小城镇

另有五个县与平泉同时升级，即湖南宁乡、陕西神木、浙江玉环、四川龙场和贵州盘县。

2013年，新一轮县城改革在开闸正式启动。目前，吉林扶余、云南弥勒、香格里拉等16个县已成功升级。(见图1)

中国区域科学协会副会长肖金成表示，2013年，国家发展和改革委员会等11个部委联合发布了全国新型城镇化综合试点通知，其中“改变城市”一词再次出现。同年11月，中共十八届三中全会决定提出“有行政区划调整条件的县可以有秩序地进行调整。”

“全国1000多个县中的每个县都有从该县撤到另一个县建立城市的冲动。”肖金成说，由于县城改造涉及到政府部门的自身利益，争取批准升级为城市已成为许多县政府的首要任务。

肖金成介绍说，在审批时，民政部没有采用单一的经济指标，而是结合了空.的区位因素例如，在2017年获批的6个城市中，陕西神木、湖南宁乡、浙江玉环位列全国百强县，2016年宁乡gdp达到1098亿元，而河北平泉、四川龙场、贵州盘县经济实力较弱，2016年平泉gdp仅达到166.8亿元，但三地均位于省际交界处。

2016年12月19日，国家发展和改革委员会发展计划司副司长陈亚军向媒体透露，“新的县级市的设立标准和程序已经完成。”然而，这一标准尚未向公众公布。

2017年4月19日，《中国商报》援引一位知情人士的话说，新标准应该由民政部控制，不会对外公布。一旦标准发布，所有符合条件的县都要改为城市，这将很难得到民政部的批准。

你为什么选择在2017年将县改为市？

民政部在5月27日回应说，中国的城市化水平已经达到57.35%，但是县级城市的数量已经持续减少了80多个。“县级城市数量持续减少，导致中小城市发展滞后，引发了大中小城市发展不平衡、城镇化布局不合理、人口城镇化滞后、大城市疾病突出等一系列矛盾和问题。”

肖金成告诉《财经》，此时重启县市改革的最根本原因是中国只有600个行政区划意义上的城市，难以满足人口城市化的需要。(见图2)

根据民政部的公开数据，目前有693个城市，包括直辖市、地级市、自治州和县级市。据国家统计局统计，2016年全国城市常住人口为7.93亿。粗略计算，每个城市平均人口为114万。但是，许多城市仍然需要消化大量的农村户籍人口，城市整体压力相对较大。

冯在调查中发现，许多县的经济、人口和社会在从县到市的20年停滞中并没有停滞，许多发达县的行政区划与经济社会发展严重脱节。如果城市仍然按照县的标准来规划，将会带来许多隐患。

追溯改革开放30年来的城市发展轨迹，中央政府的思想经历了许多变化。

20世纪80年代初，大量农村劳动力得到解放，各种城镇迅速发展。优先发展中小城镇成为当时占主导地位的政策理念，最后一轮县城改革在此期间发展迅速。1997年，县到市的转型暂停，城市发展转向大中城市。县(市)向区的转变已成为大中型城市扩张、发展和获取资源的最佳方式。

李告诉《财经》记者，在经历了近20年的沉寂之后，县市改革重新启动，这反映了城市化发展思路的再次转向。许多政策文件强调中小城镇的发展，未来的新型城镇化可能更多地依赖中小城镇的发展。

改变市场之后，真的能促进发展吗？

平泉市各部门对县改市后的发展充满期待，但摆在他们面前的核心问题是:在获得更大的行政权力和更多的社会资源后，平泉市的经济能否更好地发展，提供更好的公共服务？你能吸引更多的人选择工作并安定下来吗？

刘，37岁，平泉人，已经在北京工作了14年。他告诉《财经》记者，“惠平泉不是年轻人的好选择，养老是个好地方。”刘解释说，核心问题是平权产业太少，能提供的机会很少。

平泉市规划局和发展改革局的官员也意识到吸引人口的核心是发展工业。因此，在平泉的发展中，空航空工业、设备制造、光伏等产业被部署在城市规划中，发展改革局为企业提供投融资便利，为产业发展创造了条件。

撤县建市后，城市不仅可以获得更多的行政权力，还可以对城市的招商引资和项目落地产生积极影响，从而逐渐形成集聚效应。冯认为，平泉等地刚刚获批，要改变市场，还需要一段时间才能看到政策的效果。

但是，刘表示，平泉的集聚效应是有限的。一方面，平泉人更喜欢去北京、天津等大城市发展，其次是承德。未来，平泉将更像一个交通枢纽，周边县的居民将会来到平泉乘坐高铁。

从现有的经验来看，平泉改变市场后面临许多挑战。在李的研究中，将上一轮县级城市改革未能促进地方发展的原因之一归结为县级城市规模太小，无法发挥城市的集聚效应。

从90年代90多个县转市的经验来看，地方经济增长和公共服务改善的促进作用并不明显。李、等人将1994-1997年90多个县与1537个普通县的数据进行比较，发现县改市后的经济增长速度并不比普通县好，经济快速增长通常发生在申请县改市期间，一经批准，经济迅速下降(见图3)。第二，在创造就业机会、提供教育和卫生等公共服务方面，它并不明显优于普通县。

研究还发现，县级城市的财政收入、公务员数量和政府机构规模扩张较快，而后者的扩张将侵蚀公共财政，并对改善公共服务产生负面影响。

平泉市一位官员向记者透露，平泉县易地后，为了提振公职人员的士气，经上级政府批准，财政局增加了党政机关公职人员的财产费、通讯费等补贴。

此外，平泉市的另一位官员说，县改为市后，政府部门、机构和三项公共基金的数量不会增加，但平泉市正在积极努力扩大配额。

李认为，未能促进县级市经济社会快速发展的另一个原因是行政主导的设市机制，应改变僵化的行政区划管理。

过分强调行政区划对解决当前的城市化问题没有实质性意义。肖金成说，城市的自然形成与行政区划的调整没有多大关系。县属于农村行政区，只有中心城市和下属乡镇居住的地方属于乡镇的概念，更多的地区属于农村地区，农村地区只是通过行政手段转变为城市行政区，但大多数地区农村地区的自然状态并没有改变。

肖金成还指出，在从县到市的道路上，土地产权问题存在制度性障碍。县域土地的性质不同于城市土地。县域土地在一定程度上属于集体土地，其产权不明。未来的商业发展和公园设置会有障碍。此外，很难澄清在县改为市后，是否应该根据城市标准来设置原来的市区。例如，一些城市居民的住房仍然属于农民的宅基地。

值得思考的是，为什么所有的县都想改变城市和地区，而不愿意停留在目前的状态，而在国外许多国家县市之间没有区别，这是中国城市发展的制度性障碍。

“政策制定者希望通过重新启动县城来改变城市，从而突破城市化发展的制度性障碍。这远远不够，也没有带来实质性的变化。”萧金成指出。

国家发改委小城镇改革发展中心首席经济学家李铁多次指出，中国城市的行政级别决定着资源的流动。不改革这种金字塔结构的行政区划体制，中小城市很难有大的发展。