中泰战略合作面临的机遇、挑战与对策

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中泰战略合作对建设“一带一路”框架下的中国-印度支那经济走廊具有重要意义。近年来，中泰合作取得了显著成效，但战略层面的政策对接并不令人满意，面临着泰国政局动荡、大国地缘压力、民众观念差异等现实问题。随着巴基斯坦政府中长期战略规划的出台，中泰合作再次迎来了一个重要的机遇期。在此背景下，中泰两国有必要进一步加强各个层面的交流与合作，推动两国战略合作的顶层设计和社会共识。

自2014年泰国总理巴渝上任以来，中泰关系稳步发展，经贸交流和安全合作取得显著成效。但是，也应该看到，近年来中泰合作的进展并不顺利，尤其是中泰铁路建设的波折，对于中国-印度支那经济走廊的建设意义重大，仍然面临许多不确定因素。

中泰战略合作面临的发展机遇

当前，中泰战略合作正面临着一个重要的历史机遇期，这有可能把两国关系推向一个新的水平。具体而言，中泰战略合作的机遇主要表现在三个方面。

首先，泰国重建了中长期战略规划，为中泰政策对接提供了重点。近年来，尽管巴基斯坦政府在参与“一带一路”建设方面采取了非常积极的态度，并在各种国际和国内场合表达了支持的立场，但在中泰战略合作过程中难以实现跨越式发展。主要原因之一是泰国缺乏中长期宏观战略规划，更多的是短期项目或临时安排，无法与“一带一路”倡议形成有效的衔接。

事实上，在20世纪中后期的跨越式发展过程中，泰国非常重视中长期战略规划的制定和实施。泰国国家社会经济发展委员会作为制定五年计划的机构，曾在军政府总理的支持下成为最重要的政府机构，在泰国成长为亚洲“四小龙”的过程中发挥了不可替代的关键作用。然而，随着20世纪90年代以来的民主化进程，国家利益已经被政党甚至政治家的利益所取代。随着中小政党的权力斗争和政府的频繁更迭，国家中长期战略规划成为了一种展示，泰国政策的短视性日益明显，最终成为引发1997年亚洲金融危机的因素之一。在他信执政期间，泰国政府试图构建一个基于他信经济学的中长期战略计划，并取得了一定的成效。然而，他信的努力很快在持续的政治冲突中失败了。

巴渝政府上台后，再次将中长期战略规划的编制和实施提上日程，经过反复讨论，最终形成了以泰国国王拉玛九世倡导的“充分经济”发展理念为基础的“20年国家战略规划”，提出了泰国工业4.0战略和东部经济走廊规划，初步确定了未来5-20年的国家战略布局和政策取向。从巴基斯坦政府中长期战略规划来看，其内容涵盖基础设施建设、服务业和高科技产业发展、区域能力合作和资源整合、人文交流与合作等。相关内容与“一带一路”高度一致，必将成为中泰战略合作“政策沟通”的重要焦点。

第二，泰国领导层更加坚定地深化中泰合作，这有利于克服国内政治分歧。对于中泰战略合作的深入发展，领导层的坚定立场将发挥重要而积极的作用。作为美国的军事盟友和日本的重要投资目标国，泰国国内亲美亲日势力根深蒂固，很容易导致与中国战略合作的政治分歧，尤其是可能影响地缘政治格局的重大合作项目(中泰铁路项目)。中泰战略合作很容易成为泰国国内亲西方势力的主要目标。

尽管巴基斯坦政府上台后，一直将中泰铁路项目列为工作重点。然而，自2014年中泰达成合作共识以来，三年来双方已举行了18轮中泰铁路合作联合委员会会议，但未取得实质性进展。其中一个最重要的原因是，在亲西方势力的影响下，泰国官僚集团设置了各种程序性障碍，拖延了合作进程，甚至推翻了已经达成的合作协议。在这方面，巴基斯坦政府利用《临时宪法》第44条明确表达了与中国合作的坚定立场，推动第19轮和第20轮会议取得重要进展，使中泰铁路项目有望在2017年启动。

泰国《临时宪法》第44条是2014年军事政变夺权后通过《临时宪法》授予国家维持和平秩序委员会主席巴渝的特权。该条款规定，巴渝有权发布旨在“促进各领域改革，促进国内人民的友爱与和谐，防止、减少或压制任何危害国家秩序和安全、皇权、国民经济或公共行政的行为，无论有关行为发生在国内还是国外”的法令，有关法令被视为“合法、符合宪法和最终决定”，从而使巴渝具有超越立法权和司法权的行政任意性。尽管泰国于2017年颁布了新宪法，但临时宪法第44条以过渡条款的形式继续有效，直到军方“将政府归还人民”。

然而，巴基斯坦政府并没有随意使用临时宪法第44条。事实上，任何利用《临时宪法》第44条的不当措施都将从根本上削弱其政治权威。自2014年以来，巴基斯坦政府一再使用《临时宪法》第44条，该条涵盖了许多方面，如遏制街头暴力、促进反腐败和解决宗教分歧。然而，它每次都严格遵守国家利益和人民福祉原则的底线，这是人民所理解和承认的。2017年6月，巴基斯坦政府利用《临时宪法》第44条促进中泰铁路合作。象征意义远远大于客观效果，传达的政治信号也很明确:与中国的合作是关系到泰国国家利益和人民福祉的根本优先事项。

第三，“一带一路”沿线地理格局的变化进一步增强了中泰合作的战略价值。虽然泰国社会精英对参与“一带一路”建设有普遍共识，但中泰战略合作的“成本效益”存在明显差异。原因是泰国的社会精英对中国-印度支那经济走廊发展前景的不确定性感到担忧和质疑。作为中国西部内陆至印度洋的主要航道规划，“一带一路”提出了三条路线选择:中巴经济走廊、孟加拉-中国-印度-缅甸经济走廊和中国-印度-中国半岛经济走廊。从长远来看，这三条经济走廊都将成为引领地区繁荣发展的主要渠道。然而，在中短期内，由于资源投入和发展水平的限制，三大经济走廊难以齐头并进，不可避免地会在优先事项和发展之间进行权衡。这使得泰国的社会精英们犹犹豫豫地患得患失，担心泰国很难获得与其建设中印经济走廊的短期努力相匹配的利益甚至超额利益。

近年来地理格局的变化使得泰国社会精英的战略判断更加清晰。随着中巴经济走廊的快速发展，泰国社会精英深切感受到“一带一路”的发展机遇，同时从巴基斯坦的部落和宗教问题中看到泰国与中国合作的竞争优势。中印之间的紧张关系，尤其是董与郎之间的军事对抗，将不可避免地影响到孟中印缅经济走廊的建设。与此同时，中国-印度支那经济走廊近年来取得了很大进展。如昆河口高速公路、准轨距铁路、河内老街高速公路相继开通，中老铁路顺利开工，中老磨憨墨锭经济合作区正式成立，中缅签署了边境经济合作区建设谅解备忘录。这为中泰深化合作奠定了良好基础，也为泰国社会精英对中泰战略合作的发展前景做出更加积极的“成本效益”判断创造了有利条件。

中泰战略合作面临的现实挑战

目前，中泰战略合作的总体形势正在好转，但也存在不容忽视的不利因素，主要表现在以下几个方面。

首先，泰国的政治局势不确定，这使得难以确保中长期战略计划的实施。自2014年军事政变以来，以军事集团和皇室保皇派为核心的泰国保守派一直试图重组其政治权力结构。泰国颁布的2017年宪法有利于保守阵营。一方面，参议员任命制度已经恢复，这样保守党阵营就可以完全控制参议院；另一方面，非选举产生的人被允许担任总理，这使得巴渝能够继续担任总理，而不是由人民选举产生。然而，泰国他信派的政治权力并没有瓦解，改革阵营和保守阵营之间的“红黄墙”并没有从根本上弥合。因此，如果军政府信守承诺，在2018年举行“还政于民”的大选，很可能会再次引发政治权力分化。届时，即使泰国没有社会分裂和政治冲突，也难以避免政治角力和垮台，这将严重影响政策的制定和实施。

巴基斯坦政府在2017年《宪法》中明确规定，民选政府在制定政策时必须遵循国家战略规划，并起草了《国家战略规划法草案》作为配套法案。然而，无论2017年宪法将持续多长时间，无论它是否会像前19部宪法一样被废除，即使相关政策在形式上遵循国家战略计划，也很难确保它们能够在充满政治分歧的气氛中实施。事实上，随着军事团体放弃《临时宪法》第44条赋予的特权，这意味着它已经失去了对政治家和官僚团体的有效约束。

第二，泰国面临着在地理格局变化中重塑“大国平衡”战略的结构性问题。作为东南亚历史上唯一的非殖民国家，泰国长期奉行传统的外交“大国平衡”战略。这一战略使泰国顺利度过了动荡的殖民时代以及第一次世界大战、第二次世界大战和冷战的艰难岁月。泰国不仅避免了印度支那半岛周边国家殖民统治的惨痛经历，而且赢得了重要的发展机遇，成为印在泰国社会精英意识中的共识。

中国-印度支那半岛经济走廊的建设很可能会改变印度支那半岛的地理格局，甚至会导致中国、美国、日本、俄罗斯和印度在太平洋(601099)和印度洋交界处的地缘政治博弈中的紧张和对立。在此背景下，如何在中泰战略合作进程中妥善调整和定位泰国与主要国家的关系，成为泰国社会精英迫切需要解决的战略问题。

值得注意的是，泰国奉行“大国平衡”的建设性战略，即通过与大国保持平等距离而不是疏远它们，积极保持与大国关系的动态平衡。因此，在推进中泰战略合作的同时，泰国也在积极深化与其他大国的关系。目前，日泰关系已经深化和发展。2017年6月，泰国副总理宋淇在访问日本期间会见了日本首相安倍晋三，表示将进一步深化合作，积极推进日中高铁合作。美泰关系趋于改善。巴渝应特朗普的邀请访问了美国。虽然他的行程从2017年7月推迟到10月，但美国和泰国的关系呈现出明显的改善趋势。泰俄关系加快发展，特别是在安全、经贸等领域，并取得显著成效。2017年8月，俄罗斯外交部长拉夫罗夫在访问泰国期间会见了巴渝总理，双方贸易额将从目前的20亿美元增加到2020年的100亿美元。泰印关系稳步加强。印度正在大力推行“东进”政策，并打算深化与泰国和印度支那国家在基础设施建设方面的合作。

“一带一路”建设的特点是开放，不排除与大国合作。从长远来看，泰国所追求的大国之间的建设性关系将有助于推动印度支那半岛的建设和发展。然而，问题在于，如果一些大国坚持冷战意识形态与地缘政治的对抗，甚至造成地区安全威胁，泰国可能无法顺利重塑“大国平衡”。那么，届时泰国是否会在中泰战略合作中保持积极的地位？还是转向谨慎的观望立场？从泰国的传统做法来看，选择后者的可能性要高得多。

第三，泰国人和中国人在文化上存在一些差异，尤其是在发展理念上。大多数泰国人信奉佛教，平和、快乐、懂得生活，具有很强的文化包容性。因此，在长期的交流过程中，中泰之间很少有文化摩擦和隔阂。然而，随着“一带一路”建设和中泰战略合作的深入发展，中泰文化差异日益明显，阻碍了双方的社会经济融合。

其中，典型的差异是中泰两国在发展理念上的认知差异。虽然双方都尊重发展的概念，但泰国人作为佛教徒，通常在关注现世的同时也期待来世。因此，泰国人很少有中国人的感觉。更像国王拉玛九世的“适足经济”的想法，他们认为发展是“几乎好的”和“慢慢来，不要担心。”这使得泰国人民难以理解中国在全球化背景下倡导“一带一路”的核心价值、重要性、必要性和可行性，也容易受到国内外反全球化思潮的负面影响。

进一步深化中泰战略合作的对策和建议

中泰战略合作正处于发展的关键时刻。为了抓住机遇，促进中泰战略合作的新发展，有必要注意以下几个方面。

第一，加强中泰两国政府高层交流和政策对接，特别关注泰国新国王拉玛十世在促进中泰战略合作中的作用。中泰战略合作需要形成具有指导性和可操作性的顶层设计。两国高层有必要拓展更加多元化的沟通渠道，有效提高信息沟通的及时性和准确性，有效解决双方政策对接过程中可能出现的观念分歧和制度障碍。值得注意的是，泰国的政治稳定在很大程度上取决于军方和皇室——保皇派之间的政治联盟。拉玛十世继位后，通过修改宪法和相关法律，进一步增强了王权的自主性，并通过重组宫廷事务局初步组建了自己的团队。目前，拉玛十将成为影响泰国政治走向的一个重要因素。2017年7月，王毅外长访问泰国期间，首次正式邀请拉玛十世国王访华。如果拉玛十世接受邀请，他将成为泰国曼谷王朝第一位访华的国王，从而有效地促进中泰两国的政治互信和战略合作。

第二，加强学术交流与合作，开展可行性研究，增强泰国精英对与中国合作的共识。近年来，中泰两国的学术交流与合作显著增加，但相关的论坛、讲座、会议、培训等也有所增加。，更加重视“一带一路”倡议的重要性和必要性。尽管它相对“先进”，但对于渴望了解“一带一路”运作细节的泰国社会精英来说，它似乎“毫无根据”。中长期战略规划发布后，泰国将进入支持政策起草和项目规划论证的实施阶段。通过扎实的学术交流与合作，特别是中泰战略对接的政策协调和项目合作，将有助于泰国精英进一步加深对“一带一路”倡议的理解和认知，增强他们在实施中长期战略规划过程中对发展对华合作的共识，有效遏制大国反全球化思潮和地缘政治博弈的负面影响。

第三，利用新媒体加强宣传力度，激发泰国人民，特别是新一代人对“一带一路”的认同和期待。对泰国人来说，“一带一路”正成为一个熟悉的专业词汇，但其具体内涵却鲜为人知。与深受西方舆论影响的传统媒体相比，泰国移动互联网等新媒体近年来发展迅速，成为重要的新舆论阵地。因此，在中泰战略合作的对外传播方面，有必要通过资本运作抓住新的媒体平台，以泰国人特别是新一代人喜欢听到和听到的方式讲述中泰“一带一路”的故事，从而引发互动的社会讨论，促进人与人之间的交流， 并使“一带一路”的相关信息深入普通泰国民众的内心，渗透到泰国社会的各个方面，从而为“一带一路”建设和中泰战略合作营造良好的舆论氛围。

(余海秋，中国(昆明)南亚东南亚研究所泰国研究所副所长、副研究员)

资料来源:《当代世界》，第9期，2017年