政府配置资源顶层设计出台 建立国有资产动态调整机制

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顶层设计终于出现了。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新政府资源配置方式的指导意见》(以下简称《意见》)于11日经新华社授权。

《意见》明确提出，要建立国有资本动态调整机制，完善国有资本退出机制。积极推进经营性国有资产证券化，允许部分闲置非经营性国有资产转为经营性国有资产，并将经营性收入上缴财政，用于全面保护和改善民生。企业重大资产转让应在统一的公共资源交易平台上公开进行。

中国企业研究院首席研究员李进在接受《第一财经记者》采访时表示，这是一个面向高层官员的战略顶层设计，是全面深化改革和建设高峰期的部署，是多年未破的突破口。如果没有中共中央和国务院的文件，现在很少有人敢这样说。地方政府不敢说，甚至认为是这样，而国有企业高管没有这样的“豹子胆”。

李进说，这是在经济体制改革至关重要的关键时刻发布的重要文件。以“新”字为基础，加快国有资产市场化配置步伐，优化资本结构布局，创新资本配置方式，是经营性资产进入市场的重要步骤。

建立国有资产动态调整机制

《意见》明确提出，要统筹国有资本战略布局，建立动态调整机制。落实国家产业政策和调整重点产业布局的总体要求，优化国有资本的重点投资和领域，促进国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要产业、重点领域和关键基础设施、前瞻性战略产业和具有核心竞争力的优势企业集中。

李进说，国有资本三次集中进一步强调了它属于巩固和加强一批内容，是巩固和加强党的执政基础，需要首先予以肯定和明确。对于具有系统重要性的金融机构来说，为了保持控制，控股也是显而易见的。这两个定义是基础和前提。

2016年7月，国务院发布了《关于推进中央企业结构调整和重组的指导意见》，提出了四批中央企业结构调整和重组方案，即一批巩固加强、一批创新发展、一批重组整合、一批清理退出。

同时，《意见》指出，要完善国有资本退出机制，研究国有金融机构的合理比例，保持对系统重要性金融机构的控制，按照市场化原则优化其他机构的股权结构，激发社会资本的活力。

李进说，对于国有资本来说，建立两个新机制是一个重要的创新。一是国有资本形式的转换机制，二是优胜劣汰的市场化退出机制。关于这两个新机制，《意见》进一步明确，要加快处置低效无效资产，支持企业依法通过证券交易和产权交易以公平的市场价格处置国有资产，实现国有资本形式的转变，用于国家长期战略、宏观调控和保障基本民生的需要，更好地服务于国家发展目标。

李进告诉第一财经记者，加快处理低效和无效资本是一个重要信号。国有资产巨大，经营性资产120万亿元，其中低效和无效资本数量巨大。这些资产的沉淀就是自然折旧和损失。一旦恢复活力，它将为国有资产的升值带来改革红利，并为激活社会资本的活力提供机会。预计将有详细的规则和具体措施来处理效率低下和无效的资产。

资产证券化推动混合改革

《意见》强调要以资本管理为主，提高国有资本流动性，积极推进经营性国有资产证券化。资产证券化是混合所有制改革的主要方式之一。2016年中央经济工作会议明确指出，混合所有制改革是国有企业改革的重要突破。按照改善治理、加强激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域采取了实质性措施。

对于上述七个方面，许多中央企业都提出通过资产证券化的方式推进混合改革。1月4日，兵器工业集团发布了《中国兵器工业集团公司关于发展混合所有制经济的指导意见(试行)》，提出了推进混合所有制经济发展的26条建议。《第一财经》记者了解到，兵器工业集团主要通过资产证券化的方式推进混业改革，这不仅可以解决垄断局面，而且最容易操作。目前，兵器工业集团的资产证券化率只有26%，这在未来是非常大的。

李进表示，文件中提到的国有资产形态转换机制和市场化退出机制，导致简单的国有体制转变为多股资本的证明，低效的国有资产通过证券交易和产权交易进行处置。事实上，这是在国家层面突破混合所有制的战略安排，对社会资本大有裨益。

资产转移将依赖公共资源交易平台

《意见》明确提出要推进非经营性国有资产的整合和共享。根据发展需要，各省可将部分经营性国有资产由实物形态转为资本形态，将部分闲置不用的非经营性国有资产转为经营性国有资产，其经营收入或转让实现收入将上缴政府统筹，以保障和改善民生。

在清理资产、界定产权的基础上，进一步打破部门行政区划，搭建共享平台，实现公共科技、教育、医疗、文化等资源的开放共享。建立资产共享与资产绩效、资产配置和单位预算的联动机制，避免重复配置资产和闲置浪费。对于超标准配置、低效运行或长期闲置资产的行政事业单位，要建立健全调整机制，有效盘活现有资产，实现高效使用。

李进告诉第一财经记者，一些经营性国有资产由实物形态转为资本形态，一些整体使用后仍闲置的非经营性国有资产转为经营性国有资产。这两个变化给各省市都开了一个口子，他们的经营收入或实现的转移收入都上缴财政，用于保护和改善民生。这将有利于那些有财政困难的省份，比如中国东北。

在经营性国有资产处置和收益分配方面，《意见》提出，企业重大资产转让应在统一的公共资源交易平台上公开进行。主要经营性国有资产的出租和出借应当引入公开、公平、透明的市场机制。

李进表示，这可能意味着产权交易将从目前的线下交易平台转移到网上公共资源交易平台。交易将更加透明公开，提高交易效率和透明度，节约资源和交易成本，严格防范内部人控制和国有资产流失。

根据国务院办公厅发布的《整合建立统一公共资源交易平台工作方案》，公共资源交易将实现全过程电子化，解决公共资源配置领域的突出问题，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子平台为重点的转变，服务市场主体和公众，为行政监管部门依法履行职责提供便利。