防治土壤污染 守护沃土良田

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土壤本身的特性决定了它易污染、难修复、投资大、见效慢。可以预见，防治土壤污染将是中国政府向污染宣战的一场重要战役，这是一场持久战，也是一场硬仗。要重视建立长效机制，积极减少存量，严格控制增量，标本兼治，加快土壤污染的持续整治和治理。

生态理论

吴平

"太阳和月亮是美丽的，百谷是美丽的."土壤承载着人类和万物的生存和繁衍。然而，长期以来，随着经济和社会的快速发展，土壤污染已经成为一个问题。尽管政府做出了努力，污染形势仍然严峻。除了传统的农业用地土壤污染问题外，近年来，一些传统污染企业如化工、冶金等在产业转型升级过程中的搬迁或关闭(爱知、净值、信息)凸显了工业污染场地问题。土壤污染与工农业生产有着广泛的联系，影响着国计民生甚至文明的延续。土壤修复是当务之急。

土壤污染严重，修复进展缓慢

中国的土壤环境普遍不容乐观。农田和工矿用地污染严重，重金属和其他无机物是主要污染物。根据《全国土壤污染调查简报》，从总体格局来看，全国土壤总超标率达到16.1%，其中轻度、轻度、中度和重度污染点的比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；从土地利用类型来看，耕地、林地和草地土壤点超标率分别为19.4%、10.0%和10.4%，重污染企业和周边土壤点超标率为36.3%，固体废物集中处理处置场超标率为21.3%，矿区土壤点超标率为33.4%。就污染物组成而言，镉、镍和砷是最重要的污染物，超标率分别为7.0%、4.8%和2.7%，滴滴涕和多环芳烃的超标率也相对较高。随着资源和能源消耗以及人类活动强度的不断增加，土壤环境保护的压力越来越大。

在土壤环境不容乐观的情况下，仁中的恢复任重而道远。目前，土壤修复已经受到各级政府的重视。在国务院颁布《十大土壤篇》的基础上，福建、安徽等20个省、自治区、直辖市相继出台了《十大土壤篇》地方版，不仅对国家标准进行了分解和细化，而且突出了当地的土壤环境特点:如黑龙江、吉林等省将黑土列为治理重点之一。然而，中国土壤修复能力仍然受到技术和资金的限制。在技术上，不同于空气污染和水污染控制，土壤修复需要很长的时间，消耗大量的能源，并且有一个更复杂的处理过程。此外，土壤类型是多样的，并且有许多类型的受体(生物体、水体、空气体、人体等)。)，所以土壤修复技术也很复杂。目前，我国许多土壤修复技术仍处于实验室水平，还没有有效的技术体系，关键设备仍需进口。在资金方面，目前用于土壤修复的资金依赖于政府部门和土地开发商。然而，由于产权不清，规模有限，排污公司和其他造成土壤污染的实体很难提供足够的资金。“谁污染，谁治理”的原则很难实施，这使得中国的土壤修复能力难以迅速提高。增量污染问题依然严峻，“毒地”现象十分普遍。

制度上的缺陷限制了土壤修复

“有形污染，无形系统”。除了技术上的困难之外，目前空白在土壤污染防治方面还有一些制度，而这些空白成为了提高土壤污染防治工作的瓶颈。只有弥补制度的缺失，我们才能打开治理之门。

首先，污染基础不清楚，现有数据相对粗糙。土壤污染的“家”是一切防治工作的前提和基础。我国尚未建立按污染程度分类的农用地和污染土地清单，监管依据不足。虽然《全国土壤污染调查公报》公布了一些土壤污染检测数据，但调查点稀少，数据不能准确反映土壤污染的分布和状况，有些地区甚至缺乏监测点和人员。因此，以农业用地和重点行业企业用地为重心，开展土壤污染详细调查迫在眉睫。

二是制度有待完善，法治保障有待加强。目前，我国的土壤污染法律体系尚未建立，相关法规散见于其他环境污染法律法规中。法律制度可以防止土壤污染的非法行为。然而，目前法律的缺失使得法律责任和主体难以确定，这加大了处理土壤污染违法案件的难度。同时，法律还可以规定污染控制措施。目前，中国很少采取经济措施，如鼓励政策来引导市场行为。在土壤污染管理方面，美国以《环境响应、补偿与责任综合法》为基础，建立了包括责任追究、补救响应和污染补偿在内的超级基金现场管理制度，即“谁污染、谁治理”、“谁污染、谁承担责任”，有效地遏制了污染者，反过来也起到了污染防治的作用。此外，其管辖区域内的土壤环境难以得到有效监测，原因是监管工作尚未形成完备的法律法规，土壤环境监测、监管执法和风险预警系统建设滞后。

三是标准规范精细度低，技术体系亟待完善。现行的土壤环境标准不完善，使得土壤环境污染的评价和划分缺乏适当的依据。目前实施的《土壤环境质量标准》(1995)内容广泛，针对性不强。尽管2014年环境保护部颁布了一系列建设用地土壤环境调查、监测、评价和恢复标准作为补充，但总体上仍存在许多问题。一是土壤标准的制定要求过于统一，没有充分考虑我国复杂土壤类型的现实，没有因地制宜；第二，污染物项目较少，特别是有机污染物种类较少；第三，重金属污染物指标注重总量控制，但土壤污染主要由有效态组成，总量不能准确反映土壤的实际影响；第四，现行标准的制定没有充分考虑土壤对生物受体的毒性作用。

土壤修复需要政策和市场的帮助

土壤本身的特性决定了它易污染、难修复、投资大、见效慢。可以预见，防治土壤污染将是中国政府向污染宣战的一场重要战役，这是一场持久战，也是一场硬仗。要重视建立长效机制，积极减少存量，严格控制增量，标本兼治，加快土壤污染的持续整治和治理。

一是完善制度，率先防治土壤污染。首先，要结合《土壤十条》的实施，加快土壤污染防治立法。坚持“保护优先、预防为主、防治结合”的原则和“分类、分区、分目标管理”的原则，建立符合中国国情的土壤污染防治体系。在防控体系中，应确立公平合理的责任认定原则，根据不同的法律责任主体规定相应的法律责任，实行谁污染谁负责的原则。其次，尽快修订《土壤环境质量标准》等相关标准，如污染土壤的污染控制和修复、重点区域行业重金属污染物排放限值、主要污染物分析检测方法、土壤标准样品等技术规范，以满足土壤环境监管的需要。第三，创新监管模式，提高监管能力。例如，在现场监理领域，根据美国新泽西州的经验，采用目标导向模式，促进系统化项目规划、动态工作策略和实时测量技术的实现，以减少现场勘察和修复过程中的各种不确定性。

第二，制定市场规则，刺激恢复活力。土壤修复还应善于运用经济手段，强调制定市场规则和引导资源配置。在投融资、税收、补贴等方面。支持跨地区、跨区域的环保设施统一规划、统一建设、统一运营，实现环保基础设施的一体化管理。以市县为单位，在环境调查、分析检测、风险评估、治理修复工程设计和建设的全过程中，加快产业链发展，突破“阻断”环节，充分发挥“互联网加”在整个产业链中的作用，促进土壤、水、空气污染的协调治理。通过政府与社会资本合作(ppp)模式，政府应增加服务购买，推动更多的社会资本参与协调污染控制。充分发挥政策和开发金融机构的引导作用，支持跨区域、多媒体协同治理的重大污染防治项目。

第三，它要求新技术能够被实践并满足当前形势的需要。我国污染土壤修复技术的研究和发展，应为解决农田土壤污染、工业场地土壤污染、矿区及周边土壤污染、生态敏感湿地土壤污染等问题提供技术支持，这就要求研究和开发适用于不同土壤类型和条件、不同土地利用方式、不同污染类型和程度的土壤修复技术。针对被重金属和有机物污染的农业土壤或湿地土壤，有必要重点发展更安全、成本更低、对环境友好、可大面积应用的生物修复技术和物化稳定技术，以实现边修复边生产，确保农产品安全和生态安全。针对工矿企业废弃的化工、冶炼等各类重度污染场地土壤，应努力开发符合安全和再开发利用目标的场地修复工程技术，开发具有自主知识产权的成套修复技术和设备，形成系统的场地土壤修复标准和技术规范，确保人居环境的安全和健康。针对各类矿区和尾矿污染土壤，现阶段有必要重点研究能够控制土壤侵蚀和污染物扩散的生物稳定和生态工程修复技术，以确保矿区及其周边地区生态环境的安全，提高其生态服务价值。

(作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)