地方债管理再收紧 明确政府购买服务范围

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本报记者刘世明报道

在过去的一个月里，国家有关部门已经针对地方政府的非法融资行为出台了严厉的政策。5月3日，财政部、国家发展和改革委员会等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》，对地方政府利用公私合作和政府投资资金违规借款进行监管。

6月2日，财政部发布《财政部关于坚决制止地方以政府名义违规购买服务融资的通知》(以下简称《通知》)，再次提及变相举债融资行为。《通知》重点关注政府采购服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息披露等事项，严禁以政府采购服务为名，违规借款。结果，中央一级初步实现了对地方政府主要非法融资方式的监管政策的全面覆盖。

伪装借款的风险很高

据了解，2015年新预算法实施后，地方政府应通过发行地方政府债券来举债，不得以任何其他方式举债。然而，在实际运作过程中，许多地方政府扩大了政府采购服务的范围，将采购项目转变为采购服务，并通过建设服务和购买基础设施服务、变相举债和积累隐性债务风险等替代方式提供政府采购服务。

“其实，政府的变相借贷行为很难观察，主要是因为地方政府借钱的原因很多。例如，为了向管辖范围内的人民提供一些必要的公共服务，现有的财政资源无法支持它，如公共基础设施建设。虽然中央和地方财政都有预算，但随着时间的推移和工程进度的增加，预算费用是无法承担的，所以有必要借款。”国家经济战略研究院副研究员何代新在接受《中国产经新闻》采访时说。

代新强调，最关键的问题不是地方政府借贷的多少，而是在当前的实际情况下，政府借贷的各种形式在当前的金融运行和金融管理体制中确实普遍存在。

中央财经大学金融学院教授温来成在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，如果不遏制和控制变相借贷，整个地方政府的债务风险将进一步加大，特别是在穆迪不久前下调中国主权信用评级后，这给大家留下了不好的印象。因此，债务管理，特别是非法借贷现象，应该坚决制止。

“最大的风险体现在债务人的模糊性上。在政府的变相借贷中，一方面债权关系不够清晰，另一方面资金流向也相对清晰，这就导致最终的债务压力落到了地方财政或中央财政身上。”他对代新说。

明确购买服务内容

值得注意的是，《通知》明确指出，政府要把重点放在有预算安排的基本公共服务项目上，严禁各地将建设项目视为政府购买的服务项目，严禁将金融机构、金融租赁公司等非金融机构提供的融资活动纳入政府购买的服务范围。

关于建设项目，《通知》要求各地不得将原材料、燃料、设备、产品等商品以及新建、改建、扩建建筑物和构筑物及相关的装修、拆除、修缮等建设项目作为政府采购服务；严禁将铁路、公路、机场、通信、水、电、气以及教育、科技、医疗卫生、文化体育、储备土地前期开发、农田水利等领域的基础设施建设作为政府采购服务；严禁将建设项目和服务打包成政府购买的服务项目。政府建设项目确需使用财政性资金的，应当按照《政府采购法》及其实施条例和《招标投标法》的有关规定进行规范和实施。

温来成解释说，政府购买公共服务一般不能涉及融资和公共工程建设。购买公共服务的合同一般为年度合同，不能签订购买公共服务的长期政府合同，以避免变相举债融资的可能性。此外，最好以政府购买的公共服务目录的形式明确界定购买范围，特别是不包括涉及融资和公共工程建设的部分。

“政府购买公共服务的确是一种趋势，也是中国财政改革和政府机构改革的一次重要尝试。我们需要弄清楚的是，政府公共服务不同于一般的公共支出或工程建设，而且大多数公共服务在各个地方都是不同的，这就造成了一种困境。一方面，要严格规范公共服务，注重支出规模，规避风险；另一方面，基于公共服务本身的差异，地方政府应相应地发挥更大的积极性，而这两方面很难同时实现。”他对代新说。

代新指出，购买公共服务过程中的债务风险不是公共服务本身的问题，而是现有财务管理体制和财务管理模式下的必然结果。因此，从本质上讲，有必要回到全面深化财税体制改革的问题上来，明确中央与地方是什么样的权力关系，如何划分财力与权力的比例是最关键的。

划清界限，规范管理

此外，《通知》明确了地方政府与金融机构的界限。参与政府购买服务融资审查的金融机构必须符合政府预算管理制度的要求，从而遵守法律法规。地方政府及其部门不得利用或编造政府采购服务合同为建设项目变相借款，不得通过政府采购服务为金融机构、金融租赁公司等非金融机构融资，不得以任何方式编造或超越权限签订应付(收款)合同，帮助融资平台公司等企业融资。

对此，何坦言，规范地方政府与金融机构之间的行为边界主要是为了规范金融业。商业银行在其管辖范围内的运作仍然取决于地方政府。如果要规范金融业，就需要与银行管理机构沟通，与银监会和央行合作。因此，边界管制的执行和可操作性需要改进。

“关键在于制度的实施。财政部和有关部门联合下发的文件明确规定，金融机构不得要求政府出具安慰函和保证函。金融机构在发放贷款和进行金融业务交易时，只能根据项目本身来评估风险。绝不能要求政府提供各种形式的保证，一旦违反，将追究其责任。”文莱成强调。

如何防止地方政府以政府购买服务为名非法融资？对此，认为很难防范。借贷不仅与金融有关，还与社会、银行和企业有关。然而，财政部发布的通知仍然具有威慑作用。

他告诉记者，要从根本上解决这一问题，就要探索既能充分发挥地方政府积极性，充分供给地方公共产品，提高公共服务质量，又能保证金融稳定的渠道和机制，使中央财政资源得到有效配置，地方财政资金得到有效使用。

“同时，我们必须加强对非法融资行为的监督和处罚。现在，《预算法》明确规定，政府非法借钱的人应该被开除或开除，这个界限很清楚。因此，发挥依法监管政府债务的作用十分重要。”文莱成补充道。

《通知》还严格规范了政府采购服务的预算管理，要求政府采购服务资金应在现有预算中考虑，时限应严格限制在年度预算和中期财务规划期内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造和异地扶贫搬迁工作，严格按照有关规定执行。

“很多时候，公共服务不是一次性的交易。公共服务价格将随着人均工资和物价水平的提高而上涨。因此，根据预算规则制定的预算在某种程度上可能无法完全支付其实际费用。”他给代新举了一个例子。例如，在某一地区，过去登记的残疾人和孤寡老人人数在某一年有所增加，可能增加的人数没有列入年度预算，这导致年度预算中所需的基本公共服务增加。预算是按年计算的，而地方政府所做的一切都是按时间推进的，所以这种不匹配是固有的。这更意味着要认真对待预算法，按照预算的要求、规模和进度管理预算和财政资金。