国际已有框架监管私营安保，中国该如何融入丨《财经》封面

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如果我们不能从全球治理的角度来理解和设计中国海外私募证券的发展，我们可能会忽视全球治理的精神和行业规则，这将把中国的私募证券行业排斥在国际市场之外，并自动放弃其对相关进程的影响。

(2012年7月3日，中国海军第12护航编队在浙江舟山某军用港口启航，赶赴亚丁湾和索马里海域接替第11护航编队执行护航任务。图/愿景中国(000681))随着海外投资的不断扩大和公民海外活动的稳步增长，如何保护海外中国成为一个不容忽视的重要问题。尽管受到越来越多的关注，但海外利益保护的现状仍然不容乐观。

一方面，过度依赖领事保护和东道国政府，单足行走的缺陷依然存在；另一方面，重处置轻预防难以有效保护企业和公民财产安全的弱点没有得到明显改善。

根本原因在于国家能力和国际政治因素的限制。作为国内垄断性的安全供应商，中国政府无法向海外中国提供有效的公共安全产品。同时，海外华人企业和公民不熟悉如何通过市场或其他形式获得足够的安全供给。

改变这种状况最直接的方法是提高中国政府的海外安全供给能力，在不进行系统性改革的情况下实现对海外中国的保护。然而，这一想法面临两大困难。

首先，我国对外开放时间较短，相关安全供应部门能力和经验严重不足，特别是难以获得准确及时的地方情报，甚至往往落后于理论保护对象。更重要的是，即使中国政府的海外能力可以通过大量投资得到提高，也不可避免地会引起东道国的强烈不安，但这将导致海外中国的不安全感增加。从长远来看，后者的合法性问题更为根本。因此，近年来，中国政策界一直在探索通过民间渠道保护海外利益的途径，即私人安全。

现实需求不仅是一种强大的驱动力，也在一定程度上限制了视野，忽视了相关的国际合法性问题，对私人安全的全球治理认识不足，甚至不了解相关的国际规则和发展趋势。

如果我们不能从全球治理的角度来理解和设计中国海外私人安全的发展，将会使中国的海外安全在婴儿期与外界长期不相容，削弱中国使用它的合法性，最终削弱其有效性。

国际私人保安的合法化进程国际私人保安行业最初作为雇佣军问题的一部分进入全球治理进程。除了少数私营保安业发达的国家之外，其他国家一般都将国际私营保安/军事公司(私营保安公司/PMC)视为雇佣军。因此，联合国最初强烈反对他们的国际活动。

国际私营保安行业最初作为雇佣军问题的一部分进入全球治理进程。(数据地图)1987年，联合国人权理事会设立了利用雇佣军作为手段侵犯人权和阻挠行使民族自决权问题特别报告员的职位。1989年，联合国进一步起草了《反对招募、使用、资助和训练雇佣军国际公约》。

尽管《公约》确立了四项标准:直接参与战斗、不属于冲突地区的公民、从冲突各方获得各种奖励、或意图破坏国家的宪法秩序和领土完整，但由于国家间利益的模糊性和差异，美国、中国、俄罗斯、英国、日本、法国和印度等主要国家没有加入《公约》，因此未能消除各国在这一问题上的严重分歧。

一方面，国际社会将活跃在动荡地区的私营保安和军事公司等同于雇佣军，但另一方面，它们仍然可以开展海外行动。

这种半合法的状态在2004年发生了重大变化，联合国逐渐认识到国际私营保安和雇佣军之间有着实质性的区别。一方面，美国和英国在阿富汗和伊拉克大规模雇用私营保安和军事公司，希望通过全球治理和行业监督来限制它们，同时增加合法性；另一方面，鉴于旧的治理模式陷入僵局，联合国人权理事会开始改变思路。特别报告员沙伊斯塔·沙米姆在2004年就职后指出，国际私营保安的治理应该有一个范式转变。当各国不能就雇佣军的概念和法律责任达成共识时，应首先明确国家和私营保安业在保护人权方面的责任，并应鼓励以其他方式暂时取代对难产的国际监督。

这一变化引起了对立国家的不满，人权理事会在这些国家的推动下，于2005年取消了特别报告员的职位，并新成立了一个由五名区域代表组成的工作组，研究如何维持国家对武力的垄断，但这一趋势已经不可逆转。

2005年，瑞士和国际红十字会提出的《关于武装冲突期间私营军事和安保服务公司的国际法律义务和良好做法的蒙特勒文件》，率先在国际社会达成共识。其主要内容是承认国际私营保安和军事公司的合法性，并确定东道国、东道国和雇主的相应责任。

对于倾向于使用国际私人担保的国家来说，这意味着私人担保最终在国际法中获得了法律地位；对于倾向于受约束的国家，当无法达成国际公约时，它也可以作为一种有益的补充。

自2005年谈判开始后，《蒙特勒文件》得到了包括美国、英国和中国在内的主要国家的支持，并于2008年签署生效。同年，联合国雇佣军问题工作组也在《蒙特勒文件》中接受了私营保安和军事公司的提法，承认它们与雇佣军有本质的不同。

在《蒙特勒文件》的基础上，一些较为活跃的国家于2010年开始签署《私营保安服务国际行为守则》，然后在国家、行业和社会代表的参与下建立了一个国际行为守则协会。

自那时以来，联合国和各国际组织的态度发生了重大变化。2012年，联合国安全和安保部发布了《私营安保公司使用武装安保服务指南》，这不仅表明联合国承认雇用私营安保公司和获得私营安保服务的合法性，还明确规定，加入行为守则协会是成为联合国安保供应商的必要条件。此外，欧盟、北约等国际组织以及美国、英国、澳大利亚等国家已经或正在考虑将协会成员资格作为政府采购的门槛条件。

目前，以《蒙特勒文件》和《行为准则》为代表的治理规范仍在进一步传播，并日益成为相关治理的基础。

通过将规范性指导与市场激励相结合，推动这一全球治理议程有三个主要驱动力。第一是各国和国际社会的道德要求，其目的是防止国际私营保安行业侵犯人权，并要求它们遵守相关的国际人道主义法和人权法；第二个是使用私人保安的国家的政策考虑，其目的是扭转该行业的负面形象，减少国内外阻力，并防止它们反过来损害其国际声誉和合法性；第三是大型跨国私人保安公司的竞争考虑。他们的竞争对手主要是各国的小型安全公司，他们还必须遵守由后者主导的国内规则。因此，设定和提高行业进入门槛无疑将有助于行业巨头发挥自身优势。

这种多元驱动的本质决定了多元治理主体的特征，各种国际组织是其参与治理的主要平台。

联合国、欧洲联盟、北约和其他政府间国际组织是这一多元治理结构的基础。它们的职能主要分为三类:第一，它们向国家、国际组织和行业中的企业提供不具法律约束力的规范性指导，并通过自愿接受来促进这些指导。尽管这些规范没有法律效力，但它们往往具有广泛的影响；第二，成员国受具有法律约束力的规则和条例的约束，包括审计和监督的义务以及对工业发展的监管。例如，欧盟为成员国的安全采购建立了明确的规范和程序；第三，他们也是私募证券市场的购买者，可以通过市场机制直接塑造企业行为。

事实上，由于国家和国际组织是当前国际私营保安市场中最重要的消费者，将相关治理原则纳入前者的采购政策也被视为促进全球治理进程的最有效手段。

当然，规范性指导和市场激励都必须基于相关的治理文件。其中包括《蒙特勒文件》、《私营保安服务提供商国际行为守则》和2011年颁布的《联合国工商企业与人权指导原则》。

《蒙特勒文件》规定，注册国、东道国和签约国应对私营保安公司的行为承担相应的法律责任，并应建立相应的授权、监督和问责制度；从公司内部管理的角度来看，《行为准则》要求所有签署成员执行《蒙特勒文件》中提出的一般原则，并对员工、客户、供应商、股东和当地居民承担人道主义责任；《人权指导原则》确立了保护、尊重和补救原则，包括私营保安行业在内的所有商业活动都必须遵守这一原则。

目前，《蒙特勒文件》有53个签署国，包括西欧和美国、加拿大、澳大利亚和新西兰的24个国家，东欧的16个国家，亚太地区的8个国家，如中国、日本、伊拉克、阿富汗和卡塔尔，非洲的5个国家，如塞拉利昂、安哥拉和南非，以及拉丁美洲的4个国家，如智利和厄瓜多尔。它们构成了全球治理过程的基础。

只有6个国家加入了行为准则协会，但这些国家，如美国、英国、瑞士、瑞典、挪威和澳大利亚，都无一例外地拥有高度发达的私营保安行业。这六个国家也形成了一个强大的核心圈，并领导着治理过程。

国际私营保安服务行为守则协会是一个基于《行为守则》的独立监督实体，在当前的治理结构中发挥着日益突出的作用。

其管理委员会由政府、企业和社会的代表组成。其两大功能是:一是在国家司法权不能有效行使或不能履行相应义务时，通过关联机制对成员公司进行直接监督、问责和惩罚，并发挥替代监督作用；其次，其成员资格可以作为企业资质审查的一个关键指标，供各国和国际组织参考，发挥预审作用。行为守则协会的作用今后可能会进一步加强，其成员资格有可能成为国际私营保安市场的通行证。

由于国际规范只是原则，而不是具体的标准，协会在标准形成过程中仍将占据重要地位。因此，目前国际监管责任实际上由国家和行业共同承担，这反映了领先国家和大型跨国公司的偏好。

不应忽视全球治理和产业规则的精神。根据行业发展情况，各国私人保安的发展模式可分为三类:第一类是以英国和美国为代表，它们不仅实现了高度的公共保安外包，还可以在高风险地区运营，甚至可以胜任外交政策工具；第二类是发达国家，如日本和德国，它们限制私人保安进入公共领域，而海外发展并不活跃；第三类是发展中国家。中小证券企业数量庞大，且分散在较低的水平。他们没有开展海外活动的意愿和能力，国家监管水平落后。

中国具有明显的二元性，发展中国家的产业基础与发达国家的海外需求之间存在严重的结构性失衡。目前，中国有两个保安行业:一是大型保安行业，人员和资金规模大，与国内公安部门关系密切，但缺乏开展海外活动的能力和意愿；另一方面是注重保护海外利益的证券行业，但其规模和资本严重不足。由于种种原因，两者未能有效结合，导致中国私人保安的有效境外保安供给严重不足。

为了改善这种状况，许多建议都侧重于通过各种行政手段扩大国内企业的海外证券投资。例如，以金融业为例，强制规定保安费用的比例，以增加国内私人保安行业的需求，扩大市场。自2005年以来，商务部、外交部和国有资产监督管理委员会联合要求国有企业将安全成本纳入成本，并敦促后者建立安全预算制度并落实相关投入。目前，各方都在推动SASAC研究如何为中央企业设定强制性境外安全支出比例。

除了扩大需求之外，政府部门和安保行业也对跨国安保服务的采购存在安全担忧，呼吁基于政治可靠性限制国际采购，并通过竞争限制照顾国内行业发展。

虽然这些做法可以在短期内扩大一些需求，但从长期来看，它们将进一步扭曲中国的私募证券市场，而私募证券行业对国有企业海外投资的依赖将进一步增强，这将刺激非法利益的转移，而不是竞争力的构建。

与此同时，这些无视全球治理精神和行业规则的做法也意味着，中国的私营保安行业将被排除在国际市场之外，并自动放弃其对相关流程的影响。

目前，中国政府虽然是《蒙特勒文件》的签署国，但并未积极参与治理进程。在企业层面，截至2016年年中，虽然有五家中国私营保安公司获得了国际代码协会的会员资格，但其海外业务规模相对有限。德威和中信保险等大型证券公司出于各种原因不愿加入。

中国拥有巨大的海外投资和强大的安全需求，但中国仍处于全球治理的边缘。随着一带一路的进步，中国的安全需求无疑将继续扩大。如果不能充分参与相关的治理过程和标准制定，将对中国的海外证券采购和供应产生负面影响。

应当指出，包括《蒙特勒文件》和《行为准则》在内的主要国际规范只提出了国家监管和行业标准的原则要求，但在市场准入、企业管理、国家监管和补偿机制等具体内容上没有达成共识，仍然具有广泛的影响。

未来，中国可以从四个层面参与国际私人安全的全球治理进程:一是要了解国际治理进程的现状，改变不适应新形势的旧观念；第二，必须借鉴现有的国际经验和治理成果，尊重产业发展的客观规律；第三，我们必须参与国际规范和行业标准的制定，增强中国的话语权，维护中国企业的合法权益；第四，在尊重国际规范和多边框架的前提下，通过双边渠道为中国企业的活动创造环境。

其目的是使中国利用其后发优势与国际标准接轨，规范初露头角的相关企业，防止其结构性偏差，最终形成具有国际竞争力、能有效满足中国政府、企业和公民海外安全需求的中国海外安全产业。

(肖和文，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员，编辑:)