修建大坝背后的政治经济学

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经济观察报/温

一个

1933年，美国仍处于前所未有的大萧条时期。股市崩盘，数千家银行倒闭，数万家企业破产，失业人数超过劳动力的四分之一。美国经济一夜之间倒退到二十年前的水平。自从1929年大萧条爆发以来，大萧条已经有好几年没有好转，而是蔓延到了其他国家。新当选的总统罗斯福决定做点什么，并积极干预经济，这后来被称为新政。罗斯福很快想到了贫困的田纳西流域，并决定把它作为一个试点。

就长度而言，田纳西河只能排在美国的第八位。但其上游河谷狭窄，流速快，水资源丰富。下游的河流是开放的，可以通航。田纳西河流域降水丰富，不同季节水位变化较大，容易发生洪水。饥荒、瘟疫和疟疾经常与洪水联系在一起。所有这一切使得田纳西流域的人们每年都在为此而奋斗。20世纪30年代，田纳西流域是最贫穷的地区之一。

1933年，在罗斯福的呼吁下，美国国会通过了田纳西流域管理局法案，并成立了田纳西流域管理局。该机构有权综合利用和开发该流域的自然资源，并促进区域发展。tva的领导机构是一个三人董事会，由总统提名，国会批准后任命。tva主席由总统任命。每位董事任期9年，每3年更换一名董事。董事会行使乡镇企业管理局的所有权力，并直接对总统和国会负责。

因此，tva是一个联邦政府层面的组织，是一个具有高度独立性和自主性的经济实体，这在美国历史上是前所未有的。成立田纳西流域管理局的目的是全面综合开发田纳西河流域，综合利用水利、电力、农业、工业和自然资源，并有权在该流域大幅度地做很多事情。到目前为止，除了田纳西河之外，美国的大多数水坝仍在各自州的直接管辖之下。

河流和水坝的开发注定是一项复杂的工程，涉及到从上游到下游的广大地区的利益，而且跨越几个州是很常见的。以印度为例，它在政治上采取联邦制，每个邦都有很强的独立性。在发展大规模的河流水利时，上下游国家经常会发生冲突和不断的争斗，许多利益纠纷甚至在一百年后也无法解决。其他大河是国际河流，如东南亚的湄公河和中亚的锡尔河。这些河流的水利开发与国际关系和历史问题纠缠在一起，难度极大，成为一个国际问题。

1928年，国际大坝委员会在法国巴黎成立。这是一个国际非政府组织，目前由81个国家委员会组成，包括美国、中国、俄罗斯、印度等主要水利国家。该委员会的宗旨是通过相互交流信息，促进对技术、经济、金融、环境和社会问题的研究，并促进水坝和相关项目的规划、设计、建造、运行和维护方面的技术进步。但它主要是一个学术机构。每个国家在发展水利和修建水坝时，都必须考虑更多的自然、经济和社会问题，而不仅仅是技术问题。大坝的投资规模和长期影响太大，无论哪个国家，都容易受到政治干预。非政府组织的影响力太小，一个国家的决策机制取决于是否建大坝。Tva就是在这种背景下成立的一个组织。虽然它是一个国有机构，但它具有私营企业的灵活性和主动性，能够长期作出连续和一致的决策，并得到了联邦政府许多政策的支持。

乡镇卫生院的基本工作模式是全面统筹决策，既包括区域整合，也包括不同部门、不同领域之间的信息整合。例如，田纳西河有一个很大的缺口，所以不可能建一个大坝来调节它，但有必要在不同的流域建十几个大坝来利用不同等级的水资源；例如，田纳西流域经济落后，但自然资源丰富。在水利发展的背景下，不仅可以发展能源产业，还可以发展环保旅游。Tva在这些问题上做出了灵活的决定，并且长期以来一直非常成功。

二

李林塔尔从一开始就是tva三人领导小组的成员，自1941年以来一直担任tva主席。在最初几年，tva没有辜负罗斯福的希望，取得了很好的经济效益，成为罗斯福新政的成就之一。1944年，李林塔尔出版了《民主与大坝》，其中介绍了tva的组织形式，并赢得了赞誉。从经济萧条的背景、凯恩斯主义的方法论和民族主义的精神诉求来看，tva的确是一个成功的案例。

然而，即使tva成员非常聪明，能够通过民主手段协调和管理田纳西流域的所有矛盾和分歧，TVA也不可能无所不知。从长远来看，tva做出的许多决定不可避免地会导致一些矛盾。2001年，美国网民评选出互联网上十大最著名的环保案例。1978年，tva诉希尔公司以绝对优势排名第一。这发生在《民主与大坝》出版30年后，它再次引起了许多tva学者的关注。

美国于1969年颁布了《环境保护法》，并于1973年颁布了《濒危物种法》。英国生物学家、美国科学院外籍院士希尔在20世纪70年代注意到田纳西河中有一种濒临灭绝的鲈鱼，被称为蛇鲈。这种鱼只能生活在田纳西河上将要修建的特利库大坝附近。如果大坝最终建成，它将直接影响蜗牛飞镖的栖息地，并最终导致这种鱼类的灭绝。1975年，蜗牛飞镖被列为濒危物种，受《濒危物种法》保护。

早在20世纪60年代，tva经过计算后就决定修建Teliku大坝，数亿美元的投资已经被放弃，但现在却面临环保组织的抗议，要求停止修建大坝。Tva和环保主义者拒绝让步，诉讼进行了几轮。由于此案涉及一系列法律问题，大量的法律著作被发表来讨论这一经典案例。从表面上看，关键争议在于经济发展和生物多样性保护之间的权衡，无论是《濒危物种法》还是联邦宪法都没有规定联邦法院有权对两者进行功利主义的比较。

最后，法院做出了有利于希尔一方的裁决，并下令大坝停止运行，这也是美国环境保护主义历史上的一个里程碑。当然，tva并非完全失败。几年后，在参议院的干预下，泰里库大坝被建成蓄水。水库注满水后，蜗牛飞镖幸运地存活下来，并在其他地方找到新的栖息地。这是一个令人高兴的结果，但许多技术问题还没有解决，也无法避免。假设大坝建成后蜗牛飞镖无法存活，这种灭绝的经济成本是多少？不管环保主义者目前坚持的观点是什么，小鱼和大坝的经济问题直到今天仍然没有解决。

三

李林塔尔在1944年写的一本介绍美国电视艺术学院组织和管理模式的小书引起了当时中国学者的注意。1946年，《民主与大坝》由徐中航翻译，张申富作序，重庆商务印书馆出版。这个速度远远超过了一般学术著作被引进中国的速度。中国人如此关注美国的大坝和三峡工程，这必须追溯到当时的背景，即三峡工程。

蒋介石在20世纪30年代成立了以翁文浩和钱昌照为主要领导人的资源委员会，管理全国工业建设。抗日战争时期，资源委员会实际上成了国家经济的领导部门。到抗日战争结束时，钱昌照已经开始规划三峡工程。中国在抗日战争时期的脆弱的经济形势与美国的大萧条有一些共同之处。一些大规模的项目是急需的，以刺激经济，三峡工程已成为许多人的共识。在这种背景下，徐中航翻译了《民主与大坝》，该书很受欢迎并多次重印。

但是在1947年，情况突然改变了。行政院院长宋子文在被指控腐败后辞职。与宋朝关系密切的钱昌照不得不从资源委员会辞职。在宋子文和钱昌照离开后，接替他的行政院院长张群迅速下令停止所有与三峡有关的活动。此后，三峡工程一直被搁置到几十年后。

在三峡工程的论证和建设过程中，人们对此进行了广泛的讨论，其中最著名的反对意见来自著名的水利专家黄万里。黄万里在美国留学期间曾在tva实习。黄万里指出，最早支持中国建设三峡大坝的外国专家是美国的萨凡奇，罗斯福在创建tva时考虑过萨凡奇，但最终选择了另一位具有流域规划经验的学者。tva系列大坝的成功恰恰是由于没有听取Savanchi的建议。

无论如何，三峡大坝于1994年开始建设，并于2006年5月成功建成。从那以后已经十多年了。黄万里担心的一些技术问题没有出现，人们可以松一口气了。然而，三峡工程也引发了许多未被事先认真考虑的新问题，如下游水系、鱼类生态影响、地质影响等。许多问题也缺乏准确的经济考量，比如蜗牛飞镖。是否建大坝似乎是一个简单的二元选择，但它背后的论证计算涉及太多的世界问题。

田纳西河离中国有几千英里，但自tva成立以来，它似乎与中国的水利建设形成了一定的联系。今天，重读这本书《民主与大坝》，我们仍能感受到它的现实意义。

梁杰经济观察专栏作家

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