如何走出“重复引进和产能过剩”的产业怪圈

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弱化政府选择特定产业的职能，强化政府引导和加快通用技术创新应用的作用，形成新兴产业崛起的长效机制

目前，中国制造业发展战略和政策存在两个突出问题。

一是过度依赖新兴产业的人工选择和干预，而不是加强一般技术的创新和应用，形成新兴产业不断内生涌现的机制；第二，主要产业政策资源应投资于补贴和税收激励等配套政策，而不是消除制造业创新体系中长期存在的缺陷，从而有效提高中国制造业的整体创新能力。

从选择新兴产业到加强通用技术

当前，中国制造业的转型升级必须充分考虑和面对三个基本事实或条件:一是随着中国经济的服务业化趋势，制造业增长速度由高速向中高速转变，制造业相对比重呈现下降趋势；第二，中国的技术水平越来越接近全球技术前沿；第三，中国的产业结构高度完整。

制造业相对比重的下降和技术水平向前沿靠拢，意味着中国制造业在国民经济中的作用和地位正在发生深刻变化。自2013年第三产业比重超过第二产业以来，制造业对中国国民经济的主要意义正逐步从国民经济增长的主要驱动力转变为国民经济发展的核心驱动力。与第三产业相比，制造业的独特性和重要性主要体现在与第一产业和第三产业相比，其活动和产品的复杂性上。

最新研究表明，决定一个国家长期经济增长的是制造业的复杂性，而不是制造业的规模。因此，对中国制造业和三次产业结构变化的认识，应该超越长期以来关于第二、三产业孰先孰后的争论，以促进制造业创新发展为根本目标，通过提升创新能力，有效加快中国从制造大国向制造强国的转变。产业政策的基本取向应该从过去大规模推动制造业转向创新能力，特别是实际推动制造业的原始创新能力。提高中国产业政策精确度的关键是将产业政策资源的配置从特定行业转向技术创新，将财政补贴和税收激励等货币政策资源导向一般技术和通用技术，引导市场投资于创新而非生产领域。

中国的产业结构已经高度完整，这意味着旨在选择和支持新兴产业的传统发展思路的有效性将大大降低。目前，中国产业政策的基本方向仍然是特定行业或产业领域。例如，“中国制造2025”提出了十大重点产业领域。另一方面，美国、日本、德国等国的产业政策及其税收、金融等结构性措施，都指向这些产业或领域的具体技术研发环节。无论产业政策是与产业挂钩还是与这些产业的特定技术挂钩，都会产生完全不同的效果。如果与工业挂钩，将会促使企业扩大生产性投资，这也是近年来中国光伏甚至工业机器人(300024)等新兴产业产能过剩的一个重要原因。代表全球技术前沿的新经济的产业形式极不确定，产业专家、技术专家和政府官员无法提前准确判断新兴技术的发展方向。

然而，虽然特定领域的新兴技术是不确定的，但一般技术是相对清晰的。因此，美国的产业政策不是人为选择所谓的新兴产业，而是大力发展以信息网络、新材料和生物医学为代表的通用技术。其政策思想是，无论新兴产业如何发展和演变，其技术来源都是一般技术。

同样，德国和日本的产业政策资源也大量用于一般技术和普通技术的研发。理论分析和实践经验都告诉我们，只有将结构性产业政策及其政策资源转向一般技术和共性技术，产业发展才能走出重复引进和产能过剩的怪圈。要弱化政府选择特定产业的职能，强化政府引导和加快一般技术创新应用的作用，形成新兴产业的长效机制。

从支持政策到弥补制造创新系统的不足

无论是目前还是处于工业化的中后期，美国、日本、德国、韩国等工业大国对工业发展的支持资金或直接提供的资金都非常有限。

相反，这些国家的工业成就直接关系到投入公共科技服务体系的大量公共资源和科技基础设施建设。鉴于我国制造业缺乏共性技术供给机构，国家实验室定位不准确，共性技术供给机制不完善，我们认为未来我国制造业创新体系建设的重点主要在以下三个方面:

一是高水平建设中国工业技术研究院。建议中国工业技术研究院作为中国制造业共性技术供给的重要机构，依托海外高层次人才，而不是现有的研究机构。同时，鼓励各省根据本地产业优势和科技资源，以多种形式建设本地产业技术研究院，作为本地制造业共性技术供给的主体。

中国工业技术研究院借鉴国际成熟的共性技术研究机构的一般规则，采用公私合作的运作模式。大约三分之一的营运资金来自国家财政，三分之一来自各级政府的竞争性采购，三分之一来自市场。

在治理机制方面，由技术专家、政府官员、企业家代表和学者组成的专业委员会是最高决策机构。学院最高管理者(董事长)采取全球公开招聘的方式，通过专业委员会和管理社会化减少政府的行政干预。

同时，也保证了学院的高效运行和专业化管理；学会每年向社会发布详细的年度经营报告，用于披露学会的财务收支和业务活动，形成社会监督机制。研究所研究人员的收入应以有竞争力的固定报酬为基础，项目收入仅作为研究人员报酬的补充，以避免研究内容和项目设置过度商业化；该所的机构设置是基于行业发展的需要，而不是学科体系，对研究人员的评价主要是基于社会贡献，而不是单纯的学术成果，以保证ITRI研究成果的应用服务功能。

国家可以考虑设立配套的引导基金，引导研究所投资于社会外部性强的领域，如技术领先企业、中小科技企业和落后地区的制造业。

第二，建立一个具有跨学科、面向任务和长期研究项目的国家实验室。与发达工业国家相比，我国国家(重点)实验室存在定位不准确的严重问题。美国国家实验室在人员、财务和管理上相对独立于大学，而中国国家实验室完全依赖于大学和院系，这导致中国国家实验室由大学和院系的教授领导，成为学科建设和基础研究发展的平台，任务导向和战略性前沿技术研究课题在中国创新体系中没有名字。

此外，中国的国家实验室都是单一学科的。相比之下，美国和德国国家实验室的建设旨在弥补大学跨学科研究的不足，因此它们都是跨学科的综合性研究结构。中国国家实验室的另一个严重问题是，研究项目的设立与现有的大学和研究所没有区别，这导致了严重的重建。不同于大学、中国科学院等研究机构的学术研究，国家实验室的研究项目应该是任务导向和应用导向的研究。

更重要的是，由于R&D项目和投资数额巨大，大学和企业负担不起。国家实验室的研究成果通常要经过20到30年的积累和转化才能形成经济效益，因此它们应该是长期的R&D..

第三，选择重点行业，重建共性技术研发机构。20世纪90年代末以来，特别是1999年5月和2000年5月，多部委联合发布了《国家经贸委管理的10个国家局科研机构管理体制改革实施意见》和《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》，实际上，共性技术R&D功能的退化已经成为我国许多产业部门创新体系结构性缺陷的症结所在。虽然从历史上看，当时大多数重点行业的科研院所企业化改革是政府机构改革和职能转变的结果，但这也是解决科研院所人员过剩和效率低下问题的无奈选择。

但无论如何，这几乎是一场一刀切的股份制改革，同时也没有配套的渐进式改革跟进，导致旧的共性技术研发机制被打破，新的共性技术研发机制没有建立，最终导致我国许多行业的创新体系不完整。尽管这一结构性缺陷及其负面影响在一定程度上被中国近十年来的经济快速增长和技术进步所掩盖，但可以预见，随着新常态下中国经济增长周期的调整、全球竞争环境的变化以及各行业自身发展阶段的转变，这一结构性缺陷的负面影响将继续加强和显现。

充分利用企业对共性技术需求旺盛、国家和企业资本投资能力雄厚的优势，充分利用R&D高素质人才在国际上快速流动的有利时机，前瞻性地推进重点行业共性技术R&D机构的改革和建设，是一项重要举措。

作者是中国社会科学院工业经济研究所的研究员。编辑王艳春