十九大系列策划第十期对话许成钢：地方竞争

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编者按:中国共产党第十九次全国代表大会正在召开。凤凰网金融特别推出了一系列计划，邀请专家学者回顾十八大以来中国经济取得的一系列成就和一些尚未完成的改革任务，并对十八大后的中国经济提出建议。

在第十期中，我们特别邀请了著名经济学家许程刚教授，就过去五年中国经济困难的根源、地方竞争、产业政策、东北振兴等问题进行了演讲。

导语:地方政府间的竞争曾经在中国经济改革中发挥过非常重要的作用，其功能的核心是解决了地方官员的激励机制。

凤凰网财经:近几年来，中国经济遇到了很多困难，比如产能过剩、僵尸企业、杠杆率飙升，包括房价飙升，实体经济也特别困难。我觉得这些困难有一些共同的根源。你认为这些困难的根源是什么？

许程刚:这些其实都是很老的问题了，完全在意料之中。这些问题在经济学中被称为软预算约束，这是一个非常非常基本的概念。早在20世纪70年代，它就产生于科尔奈教授提出的东欧改革。

这一基本理念认为，国有企业在资不抵债的情况下不会破产，始终会得到政府各方面的帮助。最典型的帮助是国有银行会帮助它。关键是它在资不抵债时不会破产，这使得它的激励机制严重扭曲。因为在正常情况下，任何私营企业在做投资决策时，都应该考虑如果做得好会发生什么，如果做得不好会发生什么，至少要有所准备。如果一个企业借更多的钱，它将迅速扩张。如果市场有需求，它会赚很多钱。但是，如果扩张速度超过市场需求，就会出现产能过剩，亏损就会开始。赔钱后，很难还债，甚至连还债的能力都丧失了。在市场经济中，如果一家私营企业没有能力偿还债务，它就资不抵债。债权人有权将其告上法庭要求破产，并以其资产偿还债务。

破产的重要性在于，一个私营企业的老板看到了市场的巨大发展，当他借钱的时候，他想有勇气借钱来赶上市场的发展，然后当他追上市场的时候就破产了，当他适当地追逐市场的时候就发了财。这是一个相当困难的决定。但在国有企业和国有部门，这一决定变得很容易，因为它知道，如果最终资不抵债，它不会破产。破产对所有者和高管来说是一场灾难，但如果他不破产，他就不会有这场灾难。即使企业的表现不是很好，他最多也会把另一份工作调到另一个企业。但是如果他借了很多钱，赚了很多钱或者他的市场份额急剧上升，他就会被提升。成本效益比很小，所以所有国有企业和国有部门都面临这个基本问题。这个问题已经被世界上几十个国家从经济学理论和实证研究中彻底验证了。这个问题一点也不新，它是一个非常老的问题。

凤凰网财经:国有企业产能过剩，但我国却通过行政命令去了别人的产能，尤其是民营企业的产能，进而导致大宗商品的兴起。今年，许多国有企业又开始大规模盈利。从这方面可以反映出中国经济的哪些特点？

许程刚:这只是一个临时的解决办法或权宜之计，用行政手段来减少生产能力，而不触及软预算约束的问题。当你强行停止工作时，它只是暂时降低了生产能力，而且没有被充分利用。然而，这种方法并没有解决软预算约束问题，因此也没有解决基本的激励机制问题。只要你放松一点，它就会反弹回来。

另一个问题取决于你面对的是什么样的产品。有些产品特别简单。用行政手段犯错误不容易，你可以暂时压制它；然而，只要面临的问题足够复杂，管理的方式就会是错误的，这将压制市场需要的东西，释放市场不需要的东西。

第一点是最重要的，它没有解决软预算约束问题，第二点是副作用。我把它们放在一起。例如，一个人患有癌症。今天，我们知道癌症可以通过手术切除和靶向治疗在良好的条件下治愈。但你应该降低他的体温，而不是手术或靶向治疗。当他的病还没有结束时，你可以暂时降低他的体温。但是只要你不冷静下来，你就会再次发烧，或者出现并发症。你可以用抗生素暂时抑制炎症，但因为并发症的根源是癌症，所以疾病仍然存在。这就是中国现在面临的。

凤凰网财经:你认为中国经济在未来几年可能面临的最大挑战是什么？

许:基本上，中国同时面临两个问题。多年来，一是经济增长持续下滑，二是不稳定因素逐渐增多。从长远来看，如果不进行体制改革，基本上增长率将继续下降，不稳定程度将继续增加。经过一定时间后，不稳定程度达到一定阶段，金融危机发生的概率将大大增加。这东西起初变化缓慢，然后突然爆发。

凤凰网财经:土地是最重要和最基本的经济要素之一。你来港已经很久了，你也研究过中国大陆的经济。你如何评价mainland China和香港的土地？由于房价特别高，人们最近经常提到称为房地产的长期机制。你认为什么措施能真正抑制它？

许:土地所有权实际上是一个基本问题。香港的土地制度起源于殖民地制度，它原本是英国的殖民地，所以它的土地主体属于所谓的国家，所以香港政府完全有权控制土地的使用。因此，香港政府想出了一个非常聪明的办法，透过逐步转让土地来取得财政收入。因此，香港的税收很低，甚至是世界上唯一的主要免税金融市场，这将吸引许多投资者投资。

这种方式在香港短期内是非常聪明的，但从长远来看，香港今天的严重不平等与此事直接相关。这种不平等有很多方面。一是国有土地导致土地严重短缺。香港并不真正缺乏土地。香港有很多土地，但都由国家控制。人们误以为香港人口密度高，所以不准使用。香港人口密度高，有人口，但80%的地方没有人口。综合来看，香港的人口密度并不大。北京也是如此，那里的人口密度并不大。

当政府为了自己的收入有意识地控制土地供应时，一方面，它造成了贫富之间的直接不平等，富人可以住在房子里，而穷人却极其拥挤。由此导致的贫富之间更深层次的不平等将深入社会的血液。什么事？当穷人没有房子，房子又太拥挤时，孩子们就没有受教育的机会。因为教育必须有房子，没有空的孩子就没有教育，因为连放书架的地方都没有，家里没有书，没有书的孩子以后就不能继续学习。因此，香港大学的受欢迎程度非常低。香港是世界上最富裕的经济体系之一，但其大学普及率仅为世界平均水平。新加坡在财富方面与香港相似，而韩国比香港更穷，这两个国家在教育方面都比香港更受欢迎。由于没有房子，香港的大学普及率只有近40%。当我们谈论社会平等时，社会平等的首要和最重要的不是财富，不是收入，而是教育。

整个大陆都向香港学习。首先，mainland China的土地国有制不是从香港学来的，而是从旧的中国制度中遗留下来的。过去，在没有市场经济的情况下，国有土地制度导致国有土地的极大浪费。后来，1994年税制改革时，中央政府想拿走大部分税收，但中国的大部分公共服务和公共产品是由地方政府提供的。在中央政府拿走大部分税收后，地方政府就没有钱了。因此，1998年，土地市场正式开放，最大的原因是让地方政府想办法从它控制的土地上获得收入，这是从香港学来的。于是，类似的现象在香港发生了，因为当地政府通过卖地租来赚钱，而它用垄断的资源来赚钱，这就必须限制供给。因为只有通过限制供应，价格才能上涨。这决定了土地价格只能上涨，不能下跌，因为所有的利润收入都在这里。这比香港还糟糕。毕竟，香港是一个殖民地社会，有产权和合约保障。它是国有的，把国有的东西卖给你。在它的系统下，它以合同的形式保证一旦它被卖给你，它就不能食言。然而，在中国，不能保证政府不会食言。因此，我们无法将合约的执行和私人产权的保障与香港作出比较。

另一方面，应该强调的是，当人们关心高房价时，一些高房价在世界上任何市场经济中都是不可避免或健康的，不管你喜不喜欢。这是什么样的地方？世界上所有金融中心。这些地方确实有非常非常高的实际需求，不是因为人们在投机。因为金融中心很有效率。此外，当教育不平等时，不平等并不意味着拥有或不拥有，而是拥有高质量和低质量。最好的学校附近的房地产很贵。原因和金融中心一样，因为有需求，人们必须去那里。因此，即使土地制度是完全私有的，曼哈顿市中心的地价也很高，硅谷和波士顿的地价也很高。但总的来说，它的地价并不高，因为土地是私有的，没有人控制土地的供应。

北京一些最热的地方和大学附属的最好的中学不能完全用国有土地来解释，因为世界各地都是如此。但是价格普遍偏高可以用这个原因来解释。

凤凰网财经:最近，武汉、成都、郑州出台了一些人才竞争政策，这相当于部分弱化了户籍制度。这是一个更适合本地竞争的地方。地方竞争在改革初期也能促进地方经济发展，但在改革后期也会引发一些负面问题，如地方债务等。一些著名的经济学家说，县际竞争是创造中国奇迹的伟大制度。你认为本地竞争怎么样？如何让本地竞争发挥优势，避免劣势？

许:地方政府之间的竞争曾经在中国经济改革中发挥过非常重要的作用。其功能的核心是解决地方官员的激励机制问题。具体来说，地方政府在国内生产总值增长率方面相互竞争，地方官员的晋升与竞争绩效挂钩。这种方法是有条件解决激励机制的。最重要的条件之一是什么是竞争目标，有多少个目标。如果只有一个竞争目标，可以明确界定，其他人可以验证衡量，这种竞争机制可以解决官员的激励机制，使他们非常努力地工作。

但早在10年前，社会和政府都知道，政府不能只追求经济增长率，也不能看别的。早在十年前，社会就不稳定。例如，当地方政府有钱时，他们可以发展和追求gdp。他们能从哪里得到钱？钱来自土地。这片土地来自哪里？虽然法律规定是国有的，但它们实际上掌握在公民或农民手中，因此进行了大规模的拆迁。为什么要大规模拆除？这与他有竞争力的国内生产总值增长率直接相关。这导致了这样一个事实:当他只追求增长率时，他并不关心社会稳定、不平等、环境污染、腐败等等。各种乱七八糟的事情都与竞争gdp的增长率有关。

所以我试图用另一个目标来代替经济增长率，叫做绿色gdp，它把社会稳定、环境保护和平等放在其中。竞争是一个指标，但不容易使用。原因是，这一指标必须得到准确的定义和良好的衡量，其他人应该能够核实这一点。为什么会有最后一个别人可以验证的？衡量影响你的命运，你不作弊吗？因此，其他人必须能够核实和防止你伪造。绿色gdp评估社会稳定，什么是社会稳定？如何定义它？有一个定义是，如果某个地方的人去北京请愿，那就意味着北京不稳定。如果只有一个人来，可能没问题。如果有人来，那就是不稳定的。一旦我们知道是这样衡量的，在这个地方逮捕所有的请愿者难道还不够吗？因此，我们根本没有解决社会稳定的问题，所以我们强行拆迁，然后逮捕所有强行拆迁的人。当地官员担心其他人如何衡量他。因此，绿色gdp在这种背景下是行不通的。

另一种方法是同时做好几十个指标的评估工作。然而，一旦几十个指标同时被评估，它们实际上是不可能竞争的。几十项评估。什么？整个激励机制都消失了。

凤凰网财经:自去年以来，中国学术界一直在争论产业政策，包括其在东北振兴中的应用所引发的争议。你认为产业政策怎么样？

许程刚:所谓产业政策，不能是简单的产业政策问题，而是产业政策在什么样的体制下运行的问题。不管有没有产业政策，决定性的因素是它在什么样的制度下运行。如果一个运行良好的市场体系，最突出的例子，在美国的硅谷找不到任何产业政策。硅谷的显著发展是市场的发展。在最后一轮汽车工业革命和底特律周边汽车工业的大发展之前，没有政府制定任何产业政策。

日本国际贸易工业部曾制定过产业政策，但人们发现，日本国际贸易工业部的产业政策除了少数例外，基本上没有对日本经济产生显著的积极影响。当然，人们可以说，毕竟还有另一个例子。这里最重要的问题是什么？当你的经济基础是市场时，产业政策意味着什么？产业政策和市场之间是什么关系？它有助于市场发展吗？还是你想取代市场？如何取代市场？你怎么能如此聪明地取代市场？事实上，除非市场不能自行运转，否则很难在任何时候取代市场。当然，在中国，有时会有一些特殊的情况，有时市场的运作会出现很大的问题。有必要通过产业政策来解决这个问题吗？这是一个必须小心面对的问题。

这是一个抽象的真理。现在回到中国东北。改革开放前，东北经济是中国最强的。它如何从中国最强大的经济体转变为中国改革中最糟糕的经济体？其中一个非常重要的部分是因为中国东北实际上是中国的苏联。早在20世纪40年代末，中华人民共和国还没有建立的时候，东北就率先建立了苏维埃制度。后来，苏联大规模援助的主体也在中国东北。我们刚才讨论了地方政府的竞争，地方政府竞争是有条件的。除了刚才所说的条件外，还要求本地经济结构相似，资源相似。然而，中国东北却不是这样，它是一个拥有大量资产的苏联式经济体。大量的经济主体不在地方政府手中，而是在中央政府手中。即使由中央政府和地方政府共同管理，其结构也严重扭曲，导致地方政府无力竞争。这是最重要的特征，它决定了在中国普遍有效的区域竞争机制在东北地区是无效的。因为东北地区经济产值最高的资产根本不在地方政府手中。

经济发展必须是非常基本的。政府应该有这样做的动机，城市和城市，县和县应该相互竞争。因此，他们的激励机制一直无法解决。中国民营企业的发展有赖于这一机制，但这一机制在东北还没有发展起来。不是东北人没有创业精神，也不是东北人没有能力，而是所有能干的东北人都去了深圳。东北人有很强的开拓精神，有很多人经营企业致富，但是没有一个人在东北。这非常清楚地告诉你，这是一个历史遗留下来的制度问题。

在经济学中，东北是最好的自然实验。因为它首先建立了苏联制度，这个自然实验可以从根本上预测它的改革道路将与苏联相似。苏联在改革中遇到的所有困难都可以在中国东北看到。

凤凰网财经:但有人会说，从2003年到2012年，东北地区的增长率实际上相当高。

许程刚:这并不奇怪。苏联也有超过10%的持续增长时期。这个体系的根源是软预算约束，这并不意味着经济不会增长。软预算约束在好的时候比其他约束增长得更快，因为它敢于投资。软预算约束的问题在于，当出现问题时，你可以看到它。

因此，第一轮东北改革最突出的问题是20世纪90年代末，由于改革力度较大，全国出现了大量的私营部门。这个庞大的私营部门带动了国民经济的快速发展，产生了巨大的需求，这就需要在东北生产的基础产品。当时，东北地区也经历了大规模的下岗和国有企业效率的大幅度提高，这不是治本之策，但暂时起到了很好的作用。在这种背景下，当整个国民经济有巨大需求时，尽管仍是软预算约束，其增长也不成问题。如果你看不到增长，你可以说没有这样的问题。苏联的快速增长持续的时间比中国长？

凤凰网财经:很多人会以中国高铁为例进行反驳，认为政府实际上可以在产业政策中发挥作用。你怎么想呢?

许:现在人们对高铁很自豪，他们认为这是技术上的成就，但是这项技术是国外的。可以从德国、法国、日本和加拿大找到最好的，然后强迫他们交出技术，在此基础上理解它，在某些地方改进它，然后在此基础上大规模制造它。

高铁的发展仍不明朗。那些债务呢？最终，这取决于所欠的债务。高铁非常非常昂贵，而且欠了很多债。如何偿还债务？你能归还它吗？如果我不能归还呢？借很多钱，不用担心后果。软预算约束问题就是指这个问题。归根结底，这取决于经济账户，这是一个经济问题，而不是技术问题。