新时代财税改革的新走向新思路

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完善地方税体系需要一种新的思路，即从“地方税体系”向更全面、更具可操作性的“地方收入体系”转变。

■冯

中国共产党第十九次全国代表大会报告中关于财税改革的相关论述是“加快建立现代金融体系，建立权责明确、财力协调、区域均衡的中央与地方金融关系。”建立全面、规范、透明、标准科学、约束有力的预算体系，全面实施绩效管理。深化税制改革，完善地方税制。”准确理解这段话需要两个背景:一是全面、全面、深入地理解党的十九大报告；二是继续推进十八大以来形成的财税改革总体规划和改革进程。

中国共产党第十九次全国代表大会的报告中，出现了许多新的理论、新的判断和新的观点。笔者认为，以下几个方面可能对今后财税改革的方向产生重要影响，需要特别关注:一是报告中指出的我国社会主要矛盾的变化，即“人民群众日益增长的改善生活需求与不平衡发展之间的矛盾”；二是“履行政府再分配和调节职能，加快基本公共服务均等化，缩小收入分配差距”；三是“坚持法治，依法执政，推进依法行政”；第四，“增强消费在经济发展中的基础性作用”。

中国主要社会矛盾的变化是中国共产党第十九次全国代表大会报告中最引人注目的亮点。各方都承认，这一表述的重点在于后半部分，即“不平衡和不充分”。解决“不足”主要依靠市场，而解决“失衡”主要要求政府发挥作用。“失衡”包括许多方面，如区域失衡、城乡失衡、产业失衡等。同样，允许市场发挥作用的前提条件和条件的不平衡不需要政府的影响；只有那些涉及统一的国家市场、要素自由流动的失衡，或市场经济自发运行导致的差异过大的失衡，才是政府需要着力解决的方面，具体体现在“履行政府的再分配和调节职能，加快基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。”因此，基本公共服务失衡将是未来一段时期内最重要、最迫切需要解决的失衡问题。这将对中国的转移支付制度产生方向性和决定性的影响。

论“坚持法治、依法执政、依法行政”。报告重申了“全面坚持法治”的决心，这将极大地推动我国税收法制化的步伐和进程，预计2020年将完成全面的税收法制化工作。党的报告首次提出“增强消费在经济发展中的基础性作用”，这不仅是准确把握中国经济转型升级趋势和新动能逐步形成的前瞻性判断，也是未来中国经济发展的主线和动能带。过去，财税部门一般不太关注中国消费趋势的演变和影响，这应该成为今后调整和重构财政政策和制度的重要导向。

中央和地方金融体系已成为重中之重。从报告的排名可以看出，从十八大以来中国财税改革取得的成绩来看，十八大后的财税改革将从下半年开始。最后的中央和地方金融体系(并非不重要，但过于困难)已经上升到了第一位。关于改革的具体内容，报告用了12个字，即“权责明确、财力协调、区域平衡”，其中“权责明确”是前提，“财力协调”是保障，“区域平衡”是方向。前八个字与前面的“权责协调”基本一致，只是表述略有变化。由此可见，十八届三中全会后形成的中央和地方财政体制改革的基本方向仍将坚持和进一步推进，分权仍然是这次改革的“牛鼻子”和“硬骨头”。在这方面，自中国共产党第十八次全国代表大会以来，已经有了一个明确的时间表和路线图，今后应根据“一个成熟后出来”的原则逐步落实。需要特别注意的是“地区平衡”的条款。如果结合重大社会矛盾的表达，其政策取向非常明确，即在中央和地方财政体制的设计和安排上，仍有必要改革以基本公共服务均等化为导向的转移支付制度，其力度和进度可能会显著提高。按照这一逻辑，转移支付制度将发生结构性变化，如进一步提高一般转移支付的比重，在公式中加入更多有助于协调地区平衡的因素等。，转移支付制度在整个金融体系中的作用和地位将进一步提高。

预算制度改革进入下半年。报告指出，要“建立全面、规范、透明、标准科学、约束有力的预算体系，全面推行绩效管理。”“全面、规范、透明”与十八大报告中的表述相差不远，需要注意以下几个词:第一，标准科学。关于预算标准的讨论由来已久，因为它不仅涉及预算执行的顺畅性，还涉及预算执行的纪律性和严肃性。一般来说，预算标准大致可以分为两类:一类是基本支出标准(如人员支出标准、公共支出标准等)。)，另一个是项目支出标准，其中难点是项目标准。由于单元的不同性质和不同的项目属性，很难形成一个相对统一的标准。现在，报告中正式提到了这一点，这表明有关方面已经对此进行了比较全面的考虑。相比较而言，我认为“整体绩效”和“强约束”表明1998年以来中国的预算改革正从上半年转向下半年，这表明中国的预算管理正在向纵深发展，现代预算制度正在形成。所谓“综合绩效”，即财政资金的绩效预算项目“花钱必须有效，无效必须问责”，近年来受到特别重视和重视；所谓“强约束”是指在财务报告、财务审计和财务责任方面应该有实质性的行动。也就是说，长期以来，中国控制性预算的主要特点没有改变，各方始终面临着“不能乱花钱、不敢乱花钱、不想乱花钱”的问题。只有全面形成财政守法意识，才能真正全面地转向预算管理和预算计划。

税收收入进入下半年。报告指出，“深化税制改革，完善地方税制”。在我看来，重点是在下半年，也就是说，地方税的建设将是今后的一项重大任务。从十八大以来的改革进展来看，十八届三中全会确立的“六税一法”改革现已进入下半年。总之，以国务院废止营业税条例为标志的“营业税改改”改革已经告一段落。接下来，我们将转向增值税立法，努力形成一个规范、简洁、公平的现代增值税体系。有必要指出，中国是目前增值税最大的国家。面对全球税收流动和税基转移的新形势，增值税有可能取代企业所得税成为未来的重点税种。如何在这方面为一个中国计划做出贡献是一个非常前沿的话题。资源税在2017年进行了改革，今年的重点应该是推广水资源税。环境税将于2018年1月1日实施。以上三个方面是税制改革的完整方面。

至于消费税、个人所得税和房产税，预计将成为下半年税制改革的重点。至于消费税，可以说是其余三种税中最容易改变的一种。在改革实施过程中，要注意将其定位为增值税的辅助税种，结合我国服务业的大发展，将一些高端服务项目纳入税收范围。在个人所得税方面，如果不出意外的话，2018年应该有一个计划，这个计划符合“做好政府再分配和调整职能”的要求。需要指出的是，现行税制改革方案主要是为了减轻中低收入人群的负担，但如何适当增加高收入人群的负担也应该是税制改革的一个重要方面，目前对此讨论还不够。至于房产税，在实施思路上可能会有所调整。现在很明显，中国房地产市场多年积累的许多问题和矛盾不是一天就能解决的，不开征房产税也可以一蹴而就。随着对房地产市场认识的加深和相关调控措施的巧妙运用，很可能会转向暂时不依靠房产税来稳定和恢复市场，而主要依靠发展房屋租赁市场、增加土地供应等所谓的“供方”改革来改变预期、稳定房价。总之，房产税对地方政府的财政意义大于调控房价，但由于其极端的敏感性和复杂性，短期内不太可能出台。

完善地方税体系需要一种新的思路，即从“地方税体系”向更全面、更具可操作性的“地方收入体系”转变。在中国现实中，一个完善的地方收入体系应该由四个部分组成:一是中央支付，包括分税制和纳税申报，更重要的是无限制使用的一般性转移支付。这涉及到增值税的份额比例。鉴于增值税税基的流动性，以及中国经济正转向服务和消费驱动的背景，中央政府和地方政府共同承担这一税种。目前，在中国经济发展的新阶段，这已经不再是一个科学合理的选择。相反，应适时明确增值税的中央税收属性，逐步降低地方分担比例，并通过规范的、具有法律效力的一般性转移支付来填补这一缺口。第二，地方税。“营改增”后，房地产税在理论上是主要的地方税，但由于目前的现实，在不久的将来很难推行。更现实的考虑是将消费税改为中央地方共享税，一方面增加地方政府收入，另一方面适应中国未来消费经济的强劲发展势头。通过调整激励机制，地方政府将积极把重点从投资驱动转向消费驱动，并调整为积极推动和建设与消费基本作用相匹配的制度环境和基础设施。第三，少数非税收入和政府资金被大幅削减，今后只能作为补充。第四，受合理监管的地方债务和购买力平价。今后，地方政府所需的所有合法建设资金都应采取发行政府债券的方式，同时进行严格的债务管理，实现终身问责和反向责任。积极完善ppp，吸引更多社会资本有序进入政府公共支出领域。

(作者是国家行政学院经济学教授，中国行政体制改革研究会副秘书长)