国库视角看中央与地方财政事权和支出责任划分改革

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张若鹏·韦利丰·谭敏

2016年8月，国务院发布《关于推进中央与地方财政分权改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，正式将中央与地方财政分权改革提上议事日程。然而，这一改革需要与相关领域的改革相协调。国库作为与改革密切相关的部门之一，有必要在改革中找到自己的职能定位，分析研究改革带来的挑战和对策，在改革中发挥积极作用。

中央与地方财政分权和支出责任改革给国库带来的挑战

《指导意见》明确指出，中央与地方财权支出责任划分改革的核心内容是科学划分，核心原则是平等。建议适度强化中央财权，建立财权划分的动态调整机制，强调以法律法规的形式规定中央与地方财权和支出责任划分的基本规范。在法律法规框架下，要加强对财权绩效的监督、检查和绩效评估，并勾勒出改革的框架、路径和时间表。然而，如何在改革的每一个环节做出决策都是基于真实准确的统计数据。国库是科学划分中央和地方财权和支出责任的重要数据来源。上述要求是否得到有效实施，基本上在财政部的视野之内。因此，这项改革也将给国库工作带来挑战。如果财政部发挥好作用，它将提高改革的质量和效率。

(一)财政部要发挥财政政策和货币政策之间的纽带作用，应对挑战。财政分权和支出责任的改革重新分配了权力和责任，带来了许多变化。例如，要逐步确定或提升基本公共服务，如国防、外交、国家安全、出入境管理、国防道路、国家边境河湖控制、国家重大传染病防控、国家主要渠道、国家战略性自然资源利用和保护等，以中央财政的权力为准；要逐步明确义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施建设、环境保护和治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)和具有区域管理信息优势的基本公共服务为中央和地方政府的共同财权，明确各承担主体的责任。这些变化将会传递给财政政策。因为这些变化是全新的、长期的，很难及时掌握。随着财权和支出责任分工的改革，财政政策和货币政策之间的协调不再是简单意义上的总量协调，而是结构性和区域性的协调，这增加了国库发挥人民银行和财政部门之间桥梁作用的难度。

(二)挑战现行国库单一账户体系。现行国库单一账户体系包括在中国人民银行开立的国库存款账户(通称国库单一账户)、在银行业金融机构财政预算单位开立的基本存款账户和零余额账户、金融专用账户等。显然是过渡性的，并不是真正的国库单一账户。相应地，一些财政收支从单一的国库账户中分离出来，分散在许多银行业金融机构中，客观上使得财政收支难以准确统计，而中央与地方财政分权改革需要对财政收支进行准确的统计和定量分析。在此基础上，科学划分中央和地方财政的事权和支出责任，全面、动态、准确地监控和评估财政收支，现行国库单一账户体系已不能完全满足上述需求。

(三)挑战财政部有效履行监管职责。根据《指导意见》的要求，地方政府要严格按照法律法规履行支出责任，对上级财政一般转移支付资金的使用和地方政府债务的发行也要严格考核。无论从国库是客观中立的第三方的角度来看，还是从绝大多数财政支出通过国库进行分配且国库具备监管条件的角度来看，国库都应该承担起监管地方政府支出的责任。但是，目前国库监督仍然缺乏监督手段，以“拒绝办理”为主要手段，缺乏其他“实际操作”；缺乏对预算管理的深入研究，预算资金管理政策贪得无厌、不准确，对监督缺乏信心，预算资金的控制权在财政，国库没有监督权，不能监督预算收支的合规性，这与改革和发展的形势不相适应。

(四)对国库现金管理的挑战。目前，国库凭借自身的系统和会计优势，掌握了多年国库资金收支的大数据，具备了预测股票型资金动态变化的基本条件，可以在国库现金管理方面取得巨大成就。但现实是，中国人民银行国库现金管理还处于起步阶段，缺乏专业人才，缺乏工作经验，对先进的国库现金管理方法掌握不多，与对国库现金管理的高要求相比，这是一个很大的挑战。

优化经理国库职能，为中央与地方财政分权改革服务

(一)充分发挥国库优势，真正在改革中发挥桥梁作用。首先，准确判断改革的影响。财政部应保持高度的改革敏感性，积极适应改革带来的变化，及时调整工作方式，深入研究和分析改革对财政政策的影响，对货币政策和财政政策可能的调整做出前瞻性判断，以便及时在人民银行和财政部门之间传递信息，有效沟通信息，更有效地将货币政策和财政政策联系起来，更科学地进行宏观调控。二是加强对国库资金流动和存量的监控和分析。探索运用世界上最先进的监测分析方法，探索金融权责划分改革背景下金融资本运营的新规则，提高监测分析质量，为货币政策与财政政策的有效合作提供准确信息。

(二)完善单一账户体系，实现财政收支“国库一户”。一是实现非税收入的直接支付。建议财政、代收单位、代收行、中国人民银行国库等部门加强沟通协调，加快建立非税收入电子直缴联网平台，通过pos刷卡、银行查询支付、网上银行等自助支付方式办理税收等非税收入的代收。，所有非税收入支出都可以纳入国库单一账户管理，这清楚地反映了非税收入资金的运行情况。第二，全面清理财务账目。出台了金融专用账户清算细则，严格划分了清算标准，应努力撤销所有金融专用账户。各方在清算金融专用账户的发起、管理和监督等方面责任明确，形成合力。对拒不清理或被动清理的有关单位和责任人加大处罚力度，严格追究责任。建立真正的国库单一账户体系，即所有财政收支都通过国库单一账户进行核算，符合预算法的法律精神，使所有财政收支都在国库部门的“视线”内，实现财政资金的集中管理和监控，促进财政资金的阳光透明运行，服务于中央和地方财政分权和支出责任的改革。

(三)强化国库监管职能，切实履行监管职责。第一，丰富监督手段。积极适应改革发展新形势，以创新思维重塑国库监管模式，充分利用不断完善的国库监管体系等信息手段，开发设计涵盖财权、财力、财权、支出责任的监管体系，收集国库收支数据，全面高效开展监管，增强监管有效性，真正发现改革实践中存在的问题，及时提出工作建议，使此次改革沿着正确的轨道取得预期效果。二是提高监管能力。国库人员应加强对中央和地方财政收支责任划分改革政策及相关财税理论的学习，准确把握改革的方向、原则、内容和进展，深入领会精神，把握实质，努力提高理论和政策水平，丰富监管背景，增强监管信心，有效开展监管。