完善债务置换相关政策

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任张全民戈文

为了加强地方政府债务管理，妥善处理现有债务，降低地方债务成本，防范和化解地方债务风险，财政部于2015年启动了政府股票债券互换工作。债券互换政策的实施，有效缓解了地方债务偿还压力，降低了地方债务风险。但是，在政策实施过程中，一些已有的债务无法提前置换，一些置换资金的支付期限难以满足，资金容易被存放。部分置换资金难以通过国库系统直接分配给债权人，置换资金的管理和使用不规范，影响了债券互换政策的实施效果。迫切需要出台相关政策或改进现有方案来解决这些问题。

债券互换的意义

(一)有利于规范地方政府债务管理。债券互换后，地方政府只能通过发行债券来借款。各级政府债务由省级政府统一收取，纳入预算管理。地方财政与融资平台脱钩，可以有效规范地方政府债务管理。

(二)延长债务期限，减轻地方政府债务负担，规避地方债务风险。地方债券互换将由地方政府负责偿还的银行贷款、信托产品等短期高利率的债券互换转化为长期低成本的地方政府债券，不仅可以降低地方政府债务的利息成本，还可以优化地方政府的利率结构，缓解地方政府的债务偿还压力。

(3)提高金融机构资产质量，降低系统性金融风险，维护地方金融稳定。债券互换后，金融机构持有的资产由地方政府贷款和信托计划转为地方债务，信用评级提高，资产形式改善。

债券互换实施过程中仍面临的问题

(1)目前部分现有非债券债务无法提前置换。在债务体系中，2018年及以后到期的公司债券和中期票据无法提前偿还，原因是债权人类型复杂，以及银行间市场交易商协会不同意提前偿还。还有一些保险融资和融资租赁。债务人和债权人协商后，债权人不同意提前偿还。根据财政部的有关规定，如果债权人不同意在国务院规定的期限内完成置换，将不会计入地方政府债务，由债权人自行偿还，这将给债券互换中剩余政府股票的顺利进行带来很大的压力，也不利于充分发挥债券互换的制度优势。

(2)部分债券资金发放期限难以满足，存在资金沉淀和重复付息的情况。目前，需要在从上级部门收到替换债券资金后一个月内支付。由于替代债券基金按季度发行，一个季度的时间跨度超过一个月。债权人不同意提前偿还的，只能按照合同约定偿还，但置换后的债券资金不得挪作他用。在这种情况下，替代债券基金可能会在国库中停留一个月以上。此外，由于债权人不同意提前还款或未能按计划时间完成融资项目等因素，地方政府无法拨付部分债券置换资金，从而形成了资金存款。在这种情况下，地方财政一方面要为债券支付利息，另一方面要为原始融资支付利息，因为置换无法完成。

(3)难以部分替代由国库直接支付的债权人。由于建设单位的数量多、类型复杂，债权人既包括大型建筑公司，也包括单个施工队，有些项目涉及数百名债权人。此外，当债权人最初在债务系统中被确定时，他们只是根据项目进行分类，而不是由债权人进行分类。因此，在债务体系中，所有的债权人都不是一一确定的。即使债务人能够提供所有债权人的详细情况，财务部门也难以确定所提供信息的真实性以及与当时现有债务的相关性。因此，很难由国库直接向债权人支付这种替代。对于信托融资、融资租赁等其他债务，大部分是通过中间渠道融资的，债务体系中的债权人可能不是最终债权人，因此难以实现直接支付。

(4)替代债券基金的使用和管理仍存在不规范现象。债券互换后，替代债券基金的使用和管理中存在的一些问题也对债券互换的政策效果产生了一定的影响，主要表现在未能按规定使用、占用和滞留替代债券基金。在一些地方，替代债券基金不按规定用于替代政府债务本金，有的用于偿还其他未确认为政府债务的债务，有的用于经常性支出和项目支出；存在将债券资金转为非税收入并转回财政部门的情况，或者不存在当期欠款且债券资金仍在支付的情况；申报的债券基金余额与财政部每日报告的基金余额不一致；存在新债券支出不构成资本支出、新债券用于冲抵上年项目支出、擅自变更新债券使用项目、置换债券偿还贷款利息、置换债券作为资本支出等违规使用情况。此外，利用政府替代债券资金弥补国库预付资金和虚列债务偿还支出的情况也在一些地方发生。

政策建议

(1)引入计划，加强协调，促进不可替代债务的提前偿还。对于其余不能提前偿还的政府非债券债务，建议财政部门根据法治和市场化原则，研究制定常见问题的制度管理办法，鼓励金融机构同意财政部门提前偿还。对于因特殊情况无法提前置换的问题，债务人和债权人应通过协商协商寻求提前还款计划，确保政府非债券债务的置换能够如期完成。为了优化地方政府债务结构，降低地方债务的利息成本，减少债券置换资金的存放，如果金融机构仍拒绝提前还款，债务人仍将依法承担债务偿还责任，地方政府不能强迫债权人提前还款。

(二)提高置换债券分配方式和期限的灵活性。建议在不违反财政资金分配规定的基础上，可参照当地情况将替代债券资金分配到各地区。原则上，他们仍然需要直接支付。如果债权债务关系复杂或无法确定具体的债权人，可以采取转账还款，但转账还款应附有后续详细的支付程序，以确保有证据，提高财政资金的使用效率，减少资金沉淀；在某些特殊情况下，配置期限可以适当延长，但延长配置期限的申请应提供说明和依据，以增强债券基金配置方式和配置期限的灵活性，进一步缓解地方债务压力。

(3)严格管理替代债券的支付和备案，提高债券互换政策的效果。债券资金到位后，各级政府预算单位和非预算单位要严格按照国库管理制度的有关规定按时足额拨付资金，在程序规范的前提下尽量减少债券资金在国库中的沉淀时间。尽快发挥替代债券基金的效益，避免替代债券基金的“空转移”和虚假支出等违规行为；加强对置换债券资金使用的监督管理，严格按照现有债务项目逐一置换债券偿还现有债务，完善债券互换四方协议和债务减免协议的签订，提供还款凭证、项目备案管理等监管措施，定期监督检查债券资金使用情况，确保债券资金使用规范有序。

(4)严格管理置换债券的预算和使用，确保置换债券资金的安全使用。所有替代债券基金分为一般公共预算和政府基金预算管理。省级财政债券资金拨付后，地方政府应及时调整收支预算，并报地方政府批准和全国人大常委会批准。各级政府要将政府债务收支纳入本级和本单位的预算管理，努力提高债务管理和预算执行的科学化、规范化水平；在置换债券资金的安排和使用中，严格按照国家要求，用于置换2014年底清理筛选后政府有责任偿还的债务本金，不得用于支付利息、经常性支出和新项目，不得用于偿还非政府债务。